Jos Verbeek (Wereldbank): Duur voedsel vergroot extreme armoede

Het  Global Monitoring Report 2012, het jaarlijkse rapport waarin de Wereldbank en het Internationaal Muntfonds (IMF) een stand van zaken over de Millenniumdoelstellingen opmaken, heeft dit jaar extra aandacht voor de impact van de hoge voedselprijzen op MDG1: het halveren van het aantal mensen dat in extreme armoede leeft.

Het GMR brengt wat dat betreft een gemengde boodschap. Het goede nieuws is dat Millenniumdoelstelling 1 volgens Wereldbank en IMF gerealiseerd is: er zouden vandaag de helft minder mensen in extreme armoede leven dan in het startjaar 1990. ‘Het aandeel mensen dat met minder dan 1,25 dollar per dag moet rondkomen verminderde van 43,1 procent in 1990 tot 22,2 procent in 2008.’ Dat mondiale cijfer is op de eerste plaats het resultaat van de opvallende groei van enkele Aziatische economieën zoals China en India en vertelt natuurlijk weinig over de toestand in de meer kwetsbare landen, al blijft het rapport ook voor die landen optimistisch.

Het slechte nieuws is dat de scherp gestegen en blijvend hoge voedselprijzen ervoor verantwoordelijk zijn dat miljoenen mensen niet uit de armoede geraakt zijn. De hoge voedselprijzen in 2007-2008 zorgden er volgens het rapport voor dat 105 miljoen mensen toen opnieuw onder de armoedegrens terechtkwamen, in 2010-2011 ging het over 48,6 miljoen mensen. Het voorbije jaar moesten de arme landen met onvoldoende voedselproductie 29 procent meer betalen voor de import van bijkomend voedsel, zelfs al lag hun eigen productie hoger dan gemiddeld en was de invoer dus eerder beperkt.

MO* sprak over deze vaststellingen met Jos Verbeek, hoofdauteur van het rapport en hoofdeconoom bij de Wereldbank ,die sterk getekend is door zijn terreinervaring in zuidelijk Afrika, met name in Malawi en Zambia.

Hebben de plotse stijgingen van de voedselprijzen hetzelfde impact voor kleine boeren als voor grote landbouwbedrijven?

Jos Verbeek: Het is belangrijk dat we beseffen dat arme mensen een veel groter deel van hun budget aan voedsel besteden. Eigenlijk blijft de vraag naar voedsel ongeveer gelijk, waardoor het inkomen voor dezelfde productie ongeveer stabiel is. Maar daardoor zorgen schommelingen in het aanbod voor grote prijsfluctuaties. Dat is op de hele voedselmarkt het geval. De vraag kan enkel groeien als het inkomen of de bevolking groeit. Maar als er niet genoeg prijselasticiteit is, zit je vast en kan je niet inspelen op schommelingen in het aanbod.

Omdat arme mensen een aanzienlijk deel van hun budget aan voedsel moeten besteden, zijn de gevolgen voor hen het grootst. Als de voedselprijzen 100 of 150 procent stijgen, zoals in 2007-08, daalt de koopkracht van die mensen enorm. Hierdoor wordt het moeilijker voor die mensen om aan de armoede te ontsnappen dan wanneer de voedselprijzen normaal zijn. Ze worden dan eigenlijk terug in de armoede geduwd.

Daarnaast zijn de prijsschommelingen ook niet ideaal voor de landbouwers, die hun gewassen vaak al geplant of gezaaid hebben voordat de prijsstijgingen plaatsvinden. Ze zijn meestal te laat om te reageren op de fluctuaties. De overheid of landbouwersorganisaties kunnen eventueel helpen. Ze kunnen bijvoorbeeld meststoffen leveren als de prijzen pieken, zodat de gewassen sneller groeien. Maar als dat al een oplossing is, is het er een op korte termijn. Eigenlijk kunnen de boeren enkel hun gewassen uit de grond halen en andere planten. Zo niet, moeten ze wachten tot het einde van het seizoen.

Grote landbouwbedrijven kunnen meer profiteren van de gestegen prijzen?

Jos Verbeek: Niet noodzakelijk. Ook kleine boeren kunnen hun productiviteit laten stijgen of hun productie aanpassen. Natuurlijk moet je landbouweconomie groot genoeg zijn om deel uit te maken van de internationale markt. Grote bedrijven hebben wel het voordeel dat ze vaak contact hebben met internationale handelaars en via hen weten de bedrijfsleiders beter wat er gaande is op de markt. Zo kunnen ze efficiënter tewerk gaan dan een kleine landbouwer die moet rondkomen met een voorschoot grond. Men moet ervoor zorgen dat de informatie ook die mensen vlot en snel kan bereiken, wat in het verleden niet altijd het geval was.

Ik denk dus niet dat de schaal van het bedrijf zo belangrijk is. Ik sta tegenwoordig veel positiever tegenover kleinere landbouwers dan vroeger. In Malawi heb ik hen zien reageren op prijsschommelingen. De tabak in het land wordt enkel door kleinere boeren geproduceerd. Maar omdat ze al jarenlang meedraaien, kunnen ze perfect inspelen op de markt. In Malawi sijpelt de informatie over de prijzen vlot door tot bij de kleinere spelers. Als de prijzen dan pieken, is er sprake van een schitterend armoedebestrijdingsprogramma. Alle winst gaat namelijk naar de kleine boeren.

Tabak is typisch een landbouwproduct dat aangeraden wordt door internationale instellingen als de Wereldbank omdat het exportgericht is en cash inkomen oplevert. Maar is het vervangen van voedsellandbouw door cash crops niet mee verantwoordelijk voor de voedselonzekerheid, met name op het platteland?

Jos Verbeek: Alle teelten zijn tegenwoordig cash crops. Er zijn bijna geen gewassen meer die niet worden verhandeld. Maar ik begrijp wat je bedoelt. We hebben de overheden en internationale organisatie gepusht om de landbouw te richten op de markt en op het creëren van groei. Op die manier zouden we kunnen vergeten dat er ook voedselonzekerheid is.

Toen ik in Malawi toekwam, dacht ik als een typische economist: ‘Waarom zouden we ons zorgen maken om voedselproductie en zelfvoorziening? Je kan gewoon alles op de internationale markt kopen want niet elk land ter wereld zal tegelijkertijd een droogte meemaken.’ Maar die theoretische beschouwing botst met de vaststelling op het terrein dat mensen en markten ontzettend slecht met elkaar verbonden zijn. Zelfs indien een land als Malawi perfect zou openstaan voor internationale handel, zou het aangekochte voedsel tijdens een droogte nooit snel genoeg verdeeld kunnen worden. Het zou enkele maanden duren om alles aan te kopen, in te voeren en naar het binnenland te verschepen. De gevolgen voor de mensen op het platteland zouden desastreus zijn.

Eigenlijk zou er een soort mechanisme moeten zijn dat iedereen de toegang tot voldoende voedsel waarborgt. Dat betekent dat de boeren de juiste stimulansen moeten krijgen om voldoende te produceren, dat de makrt goed moet functioneren, maar ook dat de overheid haar verantwoordelijkheid moet nemen door buffervoorraden te voorzien.

Wie is er uiteindelijk verantwoordelijk voor de honger in de wereld?

Jos Verbeek: Tijdens de twee droogtes die ik meemaakte in Malawi zag ik zowel de markt als de regering tekortschieten. Maar de fouten van de overheid zorgden ervoor dat de markt niet kon reageren zoals ze normaliter doet bij schaarste. Het ontbreken van verbindingswegen en transportmogelijkheden zorgde ervoor dat er niet snel een groter aanbod van op andere plaatsen kon komen, waardoor de gevolgen van de droogte nog erger werden. Bereikbaarheid, infrastructuur en het functioneren van de havens: dat zijn cruciale factoren in de reactie op droogte en schaarste.

Dat merkte ik ook in Tanzania, tijdens de droogte daar in het noorden in de periode 2008-09. Die droogte kon worden opgevangen omdat de overheid wegen had laten aanleggen tussen het noorden en het zuiden waardoor voedsel kon worden getransporteerd van het zuiden naar het noorden. Door de internationale financiële crisis waren er op dat moment toevallig ook veel vrachtwagens beschikbaar.

Als je geïsoleerd bent, en je markt is heel klein, moet je je bereikbaarheid verhogen. Dat geldt niet alleen voor de relatie tussen Afrikaanse landen en de westerse wereld, maar ook en vooral voor Afrikaanse landen onderling. Daarom proberen we de regionale integratie te stimuleren. Binnen de EU vindt 65 procent van de handel plaats tussen de lidstaten onderling. In Afrika zien we dat zo’n 80procent van de handel gebeurt met landen buiten Afrika.

U noemt het falen van de overheid de belangrijkste oorzaak van honger, maar de Wereldbank heeft zich toch altijd verzet tegen overheidsinterventie? Moet de overheid toch meer doen dan enkel de infrastructuur leveren?

Jos Verbeek: Als de overheid de infrastructuur verzorgt, is ze al een speler. Al willen velen onder ons veel meer door de private sector laten doen, het gebeurt gewoonweg niet. Ik vind dat we eerder private bronnen moeten aanspreken om de financiering van de publieke investeringen te helpen ondersteunen. Veel van die investeringen, zoals wegenbouw, moeten nog steeds door de overheid worden uitgevoerd.

Maar als de schatkist de kosten niet kan dragen, moet de privésector een handje helpen, dat is mijn mening. In Rwanda kost elke km bijvoorbeeld een miljoen dollar. Dat is te veel voor de overheid alleen. Als ik die enorme kostprijs hoor, denk ik trouwens dat er iets mis moet zijn met de concurrentie tussen de aannemers.

Hoe dan ook, de vraag is groot, de investeringen zijn enorm en als we het vandaag willen uitvoeren, kan de schatkist de kosten niet dragen. Een fatsoenlijke elektriciteitscentrale kost ongeveer een miljard dollar. De vraag naar elektriciteit groeit enorm snel, maar de toegang is erg laag. We moeten dus innovatiever tewerk gaan en meer privaat geld trachten aan te spreken.

Waarom blijft de private sector afwezig?

Jos Verbeek: Deels door de onzekerheid omtrent het beleid. De private investeringsarm van de Wereldbank probeert nu een soort verzekering te bieden voor de aannemers, die bij ons een verzekering kunnen nemen tegen onvoorziene kosten ten gevolge van plotse wijzigingen in het overheidsbeleid.

Het rapport herhaalt een intussen klassiek Wereldbankstandpunt, namelijk dat er behoefte is aan sociale opvangnetten om de impact van de hogere voedingsprijzen op te vangen.

Jos Verbeek: Ja, maar ook consequenties van de vrijmaking van de handel op te vangen. Vroeger zagen we misschien niet altijd de volledige omvang van liberalisering van de handel, maar we zijn daar intussen veel genuanceerder over. We weten ondertussen dat vrije handel alleen geen wondermiddel is. In het verleden hebben we niet altijd alle socio-economische consequenties van hervormingen in acht genomen. Maar ondertussen weten we dat er niet enkel de overheid maar ook de markt soms tekort komt. Als geen goede informatie voor handen is, of als de financiële markt niet op punt staat, heeft de plaatselijke bevolking een grote achterstond tegenover buitenlandse ondernemingen. Die kunnen op een betere financiële markt rekenen, en kunnen normaal geld lenen, wat veel goedkoper is dat de microkredieten in de Derde Wereld.

Het rapport zet zo’n sociaal vangnet af tegen bredere voedselsubsidies.

Jos Verbeek: Je wilt natuurlijk dat de overheid zijn middelen gebruikt om de armen zo veel mogelijk te helpen. Als ze voedselprijzen subsidieert, geniet iedereen daarvan. Jij en ik hebben dat niet nodig, maar zo’n subsidie discrimneert niet en komt daardoor veel te duur uit. Maar het is niet gemakkelijk om te weten te komen wie nu hulp nodig heeft. We willen vooral self targeting aanmoedigen, zodat de armen zelf komen vertellen dat ze hulp nodig hebben, wat ook administratieve kosten bespaart.

In India gebruikt men daarvoor een strikt vbastgelegde armoedegrens. Maar wie daar net boven zit, misloopt dan ook een pak subsidies en voorkeursbehandelingen.

Jos Verbeek: Je moet heel voorzichtig zijn met zo’n duidelijk breekpunt. De meeste landen gebruiken een gradueel mechanisme, waarbij de graad van armoede correspondeert met een graad van overheidsondersteuning. Bij zo’n systeem als in India creëer je weinig stimulansen om uit de armoede ontsnappen. Als de armen de rekening maken, zullen ze misschien liever geld krijgen van de overheid dan hun best te doen om net boven die armoedegrens te kunnen geraken.