Verder bouwen op het verleden

Die expliciete verwijzing naar de MDs is er niet toevallig gekomen. Al verscheidene jaren worden de belangrijkste ingrediënten van de MDs, zoals het terugdringen van de armoede, het bevorderen van de voedselveiligheid, het veralgemenen van basisonderwijs, het toegankelijk maken van basisgezondheidszorg voor iedereen, gendergelijkheid en milieubewustzijn, beschouwd en vermeld als cruciale doelstellingen van het Belgische beleid voor ontwikkelingssamenwerking.

De wet van 25 mei 1999 omschrijft (voor het eerst) formeel de doelstellingen van de Belgische internationale samenwerking in een wettelijk kader. In de artikelen 3 en 7 van deze wet vinden we de duidelijkste aanwijzingen dat de doelstellingen van het VN-beleid en van de Belgische overheid quasi samenvallen. Artikel 3 bepaalt: “De Belgische internationale samenwerking heeft als hoofddoel de duurzame menselijke ontwikkeling, te realiseren door middel van armoedebestrijding, op basis van het concept partnerschap en met inachtneming van de criteria voor ontwikkelingsrelevantie.” Artikel 7 vervolgt: “De Belgische internationale samenwerking richt de directe bilaterale samenwerking op de volgende vijf sectoren:
1. basisgezondheidszorg met inbegrip van reproductieve gezondheidszorg;
2. onderwijs en vorming;
3. landbouw en voedselzekerheid;
4. basisinfrastructuur;
5. conflictpreventie en maatschappijopbouw, met inbegrip van ondersteuning van de eerbied voor de menselijke waardigheid, de mensenrechten en de fundamentele vrijheden.”

We mogen niet vergeten dat die artikelen zijn geschreven nog voor de onderhandelingen over de formulering van de Millenniumverklaring werden aangevat. Met andere woorden: de Belgische aandacht voor de Millenniumdoelstellingen is zeer reëel en zeker niet opportunistisch. Hoewel de teksten opvallend gelijklopen, is er toch geen volledige congruentie. Zo legt de Belgische wet ook sterk de nadruk op het concept duurzaamheid, een notie die in de MDs eigenlijk weinig aan bod komt, maar later in Johannesburg in 2002 opnieuw prominent op de internationale agenda is geplaatst en duidelijk is aanvaard als complementaire basisdoelstelling van de internationale samenwerking. Overigens spreekt de Belgische wet specifiek over duurzame menselijke ontwikkeling, daarmee voortbouwend op het concept en de rapporten inzake menselijke ontwikkeling van het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP).

Ontstaan

De huidige belangstelling voor de Millenniumdoelstellingen is het resultaat van jarenlang volgehouden inspanningen van drukkingsgroepen en beleidsmakers. De ‘groei’ naar de MDs heeft een parallel verloop gekend in het Belgische en het internationale beleid. Verwonderlijk is dat natuurlijk niet. Het zijn immers de verworvenheden van de grote internationale conferenties van de jaren 1990 die essentieel de inhoud hebben bepaald van het hedendaagse samenwerkingsbeleid. De Conferenties van Beijing (vrouwen), Caïro (bevolking en ontwikkeling), Kopenhagen (sociale top) en Rome (voedseltop) waren zonder de minste twijfel sterke momenten in de beleidsontwikkeling en de geleidelijke bewustwording van de nieuwe dimensies van ontwikkelingssamenwerking. Niet dat de inzichten en conclusies van die conferenties zo revolutionair waren. Maar zij vormden niettemin een stabiel platform voor het articuleren van het internationale en Belgische beleid en in uitvoering daarvan ook voor het programmeren van de operationele interventies.

Kleine accentverschillen

Zowel het Belgisch beleid als dat van de Verenigde Naties heeft dus verder gebouwd op de verworvenheden van het verleden. Niettemin zijn er enkele accentverschillen aan te wijzen. Bepaalde dimensies die afkomstig zijn van de conferenties uit de jaren 1990 zijn veel explicieter ingebouwd in het Belgische samenwerkingsbeleid dan in de MDs. Dat betreft met name de mensenrechtenbenadering en, daarop enigszins aansluitend, de aandacht voor reproductieve gezondheidszorg. Op de internationale scène werden die thema’s enigszins teruggeschroefd of ingedamd door meer conservatieve regeringen.

In de loop van de laatste jaren is het Belgisch beleid ook meer expliciet ingegaan op de behoeften van de landen waar een conflict heerst of net is afgelopen en de kwetsbare staten. Conflictpreventie en maatschappijopbouw zijn uitdrukkelijk gekozen als vijfde sectoraal zwaartepunt voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Diezelfde aandacht vinden we niet expliciet terug in de Millenniumdoelstellingen.

België aanvaardt de nieuwe Millenniumconsensus

Ondanks deze nuances kunnen we stellen dat de Belgische ontwikkelingssamenwerking de realisatie van de Millenniumdoelstellingen vrij snel en zonder veel aarzeling heeft aanvaard en omarmd als een (her)nieuw(d)e kerndoelstelling voor de internationale samenwerking. De MDs vormen immers een welgekomen consensus en een algemeen aanvaarde referentie voor het internationale handelen, na de meer controversiële episodes van de structurele aanpassing en de liberalisering van de markten. Zij zijn een brug geworden tussen groepen en actoren die veelal de neiging hadden om dialectisch of antagonistisch op te treden op het podium van de internationale samenwerking: VN-organisaties versus Bretton Woodsinstellingen, ontwikkelingslanden versus OESO-landen, adepten versus sceptici van de hulp, realpolitici versus voluntaristen. Alle groepen zijn het relatief eens over het belang van een gezamenlijke inspanning ten gunste van de Millenniumdoelstellingen. Niet dat de MDs nu alles hebben opgelost. Integendeel: vele doelstellingen blijven vooralsnog veeleer vrome wensen dan concrete realiteit (1) en ook het MD-kader kent uiteraard zijn beperkingen. Niettemin is het een onmiskenbaar voordeel dat de internationale gemeenschap thans beschikt over een quasi unaniem gemeenschappelijk referentiekader voor de ontwikkelingssamenwerking.


De acht Millenniumdoelstellingen en het Belgisch beleid

Doelstelling 1: De grootste armoede en honger uitbannen

De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft het thema van de armoedebestrijding vrij laat ontdekt. Pas met het Armoederapport van het Beleidsvoorbereidend Onderzoek (BVO) (2) werd een poging ondernomen om het terugdringen van de armoede tot een expliciete doelstelling van het beleid te maken. Tot dan werd armoede veeleer beschouwd als een impliciet gegeven of een bijkomend effect van meer sectoraal gedefinieerde doelstellingen.

Voedselveiligheid daarentegen of de strijd tegen de honger werd al veel vroeger beschouwd als een belangrijk aspect van de Belgische samenwerking. Vooral in het kader van de activiteiten van het Belgisch Overlevingsfonds zette de Belgische ontwikkelingssamenwerking interventies op het getouw die tot doel hadden structurele oplossingen te vinden voor de honger in de wereld.

Beleidsmatig heeft vooral het BVO-rapport over Voedselveiligheid (3) een grote bijdrage geleverd voor een beter begrip van de mechanismen die de honger veroorzaken en bestendigen. De kern van de redenering in dit onderzoek wordt eveneens bevestigd in de latere MD-formulering en het combineren van armoede en honger in één enkele doelstelling: honger is niet zozeer een technisch probleem van ontoereikende landbouwproductiviteit, maar veeleer een economisch fenomeen van armoede en een politiek vraagstuk van toegang tot (machts-)middelen.

Doelstelling 2: Lager onderwijs wereldwijd toegankelijk maken voor iedereen

De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft traditioneel altijd heel veel activiteiten ontplooid in de educatieve sector. Een gedeelte daarvan was inderdaad bestemd ter ondersteuning van het basisonderwijs. Ook het technisch en beroepsonderwijs kreeg behoorlijk veel aandacht. Maar wie onbevooroordeeld naar de gegevens kijkt, kan niet ontkennen dat de Belgische ontwikkelingssamenwerking totnogtoe in essentie het hoger en universitair onderwijs heeft gesteund. De operationele activiteiten in het lager onderwijs waren totnogtoe heel bescheiden. In enkele gevallen is de heroriëntering naar het basisonderwijs ondertussen wel doorgevoerd, maar de schaal waarop dit gebeurt is zeker niet in overeenstemming met de theoretische beleidskeuzes of de noden van de partnerlanden.

Doelstelling 3: De gelijke behandeling van mannen en vrouwen bevorderen, door vrouwen meer kansen en zeggenschap te bieden

Vrouwen en ontwikkeling is een bekend thema in de wereld van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Dat is vooral te danken aan een zeer actieve en professionele vrouwenlobby die er in geslaagd is de genderproblematiek heel uitdrukkelijk op de Belgische agenda te plaatsen en te houden. De Commissie Vrouwen en Ontwikkeling (opgericht in 1994) heeft op dat vlak heel efficiënt werk geleverd. In de al vermelde wet van 25 mei 1999 wordt gender als een van de drie transversale thema’s van de Belgische ontwikkelingssamenwerking naar voren geschoven, naast milieu en sociale economie.

In 2003 organiseerde de Commissie Vrouwen en Ontwikkeling een bijzonder geslaagde conferentie: Vrouwen gaan verder dan de Millenniumdoelstellingen, waar andermaal werd geijverd om meer aandacht te besteden aan gender. Het is immers zo dat de huidige Millenniumdoelstellingen en streefcijfers de genderproblematiek op een nogal beperkende wijze benaderen. Hoe belangrijk onderwijs ook is, het is lang niet voldoende om enkel gelijkheid in het onderwijs te bewerkstelligen. Er zijn tal van andere maatschappelijke, politieke en economische sectoren waar het realiseren van gelijkheid tussen mannen en vrouwen nog enorme inspanningen zal vergen.

Doelstelling 4: De kindersterfte verminderen

De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft van in het begin altijd heel stelselmatig gekozen voor een geïntegreerde benadering van de gezondheidszorg. Het terugdringen van de kindersterfte werd als dusdanig dan ook zelden aangebracht als een na te streven algemene beleidsdoelstelling. De Belgische programma’s waren en zijn er veeleer op gericht om de algemene toegang tot basisgezondheidszorg te bewerkstelligen voor iedereen. Het terugdringen van de kindersterfte vormde meestal dan ook slechts een van de deelobjectieven of indicatoren van de inspanningen om de gezondheidsstructuren te verbeteren: het functioneel maken van basisgezondheidscentra en het ondersteunen van de referentiehospitalen.

Doelstelling 5: De gezondheid van moeders verbeteren

Dezelfde redenering gaat op voor het terugdringen van de moedersterfte. Dit is uiteraard een sterk behartigenswaardige doelstelling die in de praktijk ook systematisch wordt ingebouwd in de programma’s van de gezondheidssector, maar die net zoals het terugdringen van de kindersterfte best wordt ingepast in een geïntegreerde benadering van de basisgezondheidsstructuren. Gezondheidszorg voor moeder en kind vormt niettemin van oudsher een traditioneel aandachtspunt van het Belgisch beleid in de medische sector en een kerngegeven van de ondersteuning op het terrein. De Belgische overheid heeft zowel in de bilaterale, de multilaterale als de indirecte samenwerking tientallen programma’s ondersteund die zich toespitsen op de gezondheid van moeder en kind.

Doelstelling 6: Strijd leveren tegen hiv/aids, malaria en andere ziekten

De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft van bij het begin aandacht geschonken aan de opkomende aidsepidemie. Onder meer op basis van de activiteiten van het Tropisch Instituut in Antwerpen, zijn in een aantal partnerlanden programma’s opgestart die mee moesten helpen om de epidemie in te dijken. De strijd is echter snel te ongelijk gebleken. In heel wat partnerlanden van België breidt de aidsepidemie zich nog altijd uit. In de nasleep van aids maakt tuberculose (tbc) een onrustbarende comeback. Het voortzetten van traditionele interventies van onder meer Damiaanactie blijkt vooralsnog onvoldoende om deze nieuwe opgang te stuiten. Daarnaast blijft ook malaria een quasi onoverkomelijk probleem voor de volksgezondheid in een aantal partnerlanden, meer in het bijzonder omwille van de steeds weerkerende resistentie van de malariaparasiet voor de verschillende soorten geneesmiddelen die in de loop der jaren zijn gebruikt.

Zoals in de opeenvolgende strategienota’s voor de medische sector wordt omschreven, blijft de Belgische ontwikkelingssamenwerking kiezen voor een horizontale geïntegreerde benadering van de gezondheidsproblematiek en wil zij zowel op operationeel als op onderzoeksmatig vlak prioriteit geven aan de vergeten tropische ziektes.

Doelstelling 7: Actief werken aan een duurzaam milieu

In het verleden heeft de Belgische ontwikkelingssamenwerking de milieuproblematiek vooral benaderd vanuit de landbouw en de bosbouw. Mede omwille van het rurale karakter van de meeste partnerlanden, waren de operationele programma’s gericht op het behoud of de verbetering van de bodemvruchtbaarheid, het bestrijden van erosie en het herbebossen van verloren gebieden. In de milieusector werd pas vrij laat een eigen gestructureerd beleid geformuleerd. Dit gebeurde naar aanleiding van de opmaak van de thematische strategienota’s in 2000.

Water en sanitaire voorzieningen vorm(d)en eveneens een tamelijk traditioneel domein van tussenkomst voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Ondanks vrij veelvuldige interventies ging deze sector enigszins gebukt onder een gebrek aan een expliciete strategiebepaling en duidelijke beleidsprioriteiten. Sinds enkele jaren pas is bij DGOS een deskundige werkzaam die de waterproblematiek analyseert vanuit een meer economisch perspectief en die op die manier de veeleer technische benadering uit het verleden verruimt. Het is duidelijk dat de waterproblematiek steeds belangrijker wordt en dat wij moeten werken aan systemen van geïntegreerd waterbeheer om de uitdagingen aan te kunnen.

Doelstelling 8: Werken aan een mondiaal partnerschap voor ontwikkeling

De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft een ietwat speciale affiniteit ontwikkeld voor het concept van partnerschap. De wet van 25 mei 1999 bepaalt expliciet dat partnerschap een kerngegeven vormt van het beleid. Als dusdanig lopen de Belgische beleidsaccenten zeer gelijk met de filosofie van de Millenniumdoelstellingen. Ook in het verleden werd een specifieke vorm van partnerschap toegepast: het zogenaamde medebeheer. Dit hield in dat de partner van het ontvangende land als medebeheerder optrad voor de uitvoering van de Belgische projecten en interventies. In de context van de MDs heeft het partnerschap echter niet zozeer betrekking op de uitvoeringsmodaliteiten van de hulpverlening, maar wel op een aantal cruciale aspecten van de dynamiek van de ontwikkeling: handel, investeringen, markttoegang, schuldverlichting, werkgelegenheid en overdracht van technologie.

Op elk van deze domeinen heeft de Belgische ontwikkelingssamenwerking activiteiten ontplooid. Niettemin werden daarbij zelden grote doorbraken gerealiseerd of internationaal belangwekkende resultaten geboekt. De reden daarvoor is allicht te vinden in het relatieve isolement waarin de Belgische ontwikkelingssamenwerking werkzaam was. De hele problematiek van de coherentie van het beleid, met name op het vlak van handel, markttoegang en landbouw, is via de Europese en internationale agenda pas recentelijk echt doorgedrongen in het Belgische ontwikkelingsbeleid.

Op het vlak van de schuldverlichting moeten we wel een specifiek Belgisch voorstel vermelden. In 2004 lanceerde een aantal Belgische economen PAIR of Prospective Aid and Indebtedness Relief: A Proposal (4). Dit voorstel bevatte een revolutionaire blauwdruk voor het oplossen van de schuldenproblematiek. Het initiatief was ongetwijfeld pertinent, maar werd in eerste instantie niet echt opgenomen door de politieke beleidsverantwoordelijken. Toen dat later wel gebeurde, met name door Premier Verhofstadt in Monterrey en bij de OESO in Parijs, was de feitelijke evolutie van de sector zodanig gewijzigd door de HIPC-initiatieven (voor arme landen met een hoge schuldenlast), dat de Belgische voorstellen niet zoveel aantrekkingskracht meer konden uitstralen. Toch blijft de problematiek van de ‘draagbaarheid’ van de schuldenlast een uiterst acuut probleem van de internationale samenwerking.

Verder heeft België, samen met enkele andere meer vooruitstrevende landen, een zogenaamd MD8-rapport opgemaakt. Deze rapporten zijn bedoeld om op internationaal vlak rekenschap af te leggen over de mate waarin de betrokken rijke landen effectief blijk geven van reëel partnerschap met de ontwikkelingslanden. In het rapport worden de prestaties en realisaties inzake Millenniumdoelstelling 8 nader onderzocht en naar voren gebracht. Het werd op 7 maart 2005 officieel voorgesteld in het parlement.


De Millenniumdoelstellingen en de praktijk van de Belgische samenwerking

Participatie in de internationale en nationale beleidsbepaling

De Belgische overheid heeft uiteraard actief meegewerkt aan de internationale conferenties die de basis vormen voor de Millenniumagenda en aan de onderhandelingen die aanleiding hebben gegeven tot de aanvaarding van de Millenniumverklaring. De omzetting van de politieke ‘Verklaring’ in 8 meer operationeel gedefinieerde doelstellingen, 18 streefcijfers of streefdoelen en 48 indicatoren is echter een delicaat en moeizaam proces geweest (5), dat nog altijd aanleiding geeft tot discussies en het in vraag stellen van bepaalde formuleringen.

De meest recente ontwikkeling inzake de internationale besluitvorming over de Millenniumdoelstellingen heeft betrekking op de werkzaamheden van het Millenniumproject, een grootscheeps onderzoek onder leiding van J. Sachs (6). Dat project heeft de bedoeling een concreet actieplan op te stellen dat het mogelijk moet maken om de Millenniumdoelstellingen wereldwijd te realiseren tegen de afgesproken datum van 2015. De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft actief deelgenomen aan de verschillende raadplegingen. Het definitieve rapport, getiteld Investing in Development, A Practical Guide to Achieve the Millennium Development Goals, werd openbaar gemaakt op 18 januari 2005.

Er zijn ook heel wat initiatieven geweest op nationaal vlak, onder meer van de NGOs, van de Commissie Vrouwen en Ontwikkeling en van het parlement, om de thematiek van de Millenniumdoelstellingen aan bod te brengen, waaraan de Belgische overheid via financieringen en/of een actieve deelname haar medewerking heeft verleend. Op 18 maart 2005 organiseerde het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen in samenspraak met de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking zelf nog een seminar voor experts over het rapport Sachs, ter voorbereiding van de Millenniumtop van september 2005.

Op het niveau van de interne werking

Zoals eerder vermeld heeft België vrij snel de Millenniumdoelstellingen aanvaard en ingebouwd in de eigen werking. Die integratie gebeurt op verscheidene vlakken. Een aantal beheers- en informatie-instrumenten werden beter afgestemd op de MDs. Zo is in de twee laatste statistische jaarboeken telkens een tabel ingelast die een vergelijkend beeld geeft van de Belgische financiering van de Millenniumdoelstellingen, ten opzichte van het DAC-gemiddelde. Hieronder geven we dit overzicht van de gegevens voor 2001, 2002 en 2003. Daarbij is abstractie gemaakt van de doelstelling ‘armoede’, aangezien die onderliggend aanwezig is in de andere meer sectorale categorieën en uiteraard geen twee keer kan worden geteld.

Doelstellingen en streefdoelen Nomenclatuur DAC 2001 België 2001 België 2002 België 2003
Honger: landbouw, visvangst, voedselhulp Doelst. 1 – Streefdoel 2 4,0 % 3,9 % 3,5 % 3,9 %
Basisonderwijs Doelst. 2 – Streefdoel 3 1,6 % 0,2 % 0,3 % 0,2 %
Gendergelijkheid Doelst. 3 – Streefdoel 4 0,8 % 1,0 % 3,8 % 4,3 %
Jeugdwerkloosheid Doelst. 8 Streefdoel 16 1,2 % 3,1 % 1,8 % 1,0 %
Ander onderwijs Streefdoel 3, 4 en 16 4,1 % 9,4 % 4,8 % 4,4 %
Kindersterfte Doelst. 4 – Streefdoel 5 1,3 % 3,2 % 1,4 % 1,0 %
Gezondheid moeder Doelst. 5 – Streefdoel 6 1,1 % 0,4 % 0,6 % 0,3 %
Hiv/aids Doelst. 6 – Streefdoel 7 1,9 % 1,3 % 1,9 % 0,7 %
Malaria en andere ziekten Doelst. 6 – Streefdoel 8 0,9 % 1,3 % 0,9 % 0,5 %
Andere gezondheidszorg Streefdoel 5, 8 en 17 2,3 % 6,5 % 2,7 % 2,2 %
Duurzaamheid Doelst. 7 – Streefdoel 9 3,8 % 2,0 % 1,9 % 2,0 %
Water Doelst. 7 – Doelst. 10, 11 6,2 % 2,6 % 1,2 % 1,3 %
Huisvesting Doelst. 7 – Streefdoel 11 1,0 % 0,7 % 0,2 % 0,1 %
Capaciteit handel versterken Doelst. 8 – Streefdoel 12 en 13 2,3 % 0,9 % 0,2 % 0,1 %
Schuldenkwijtschelding Doelst. 8 – Streefdoel 15 7,3 % 9,8 % 19,1 % 41,0 %
Communicatie Doelst. 8 – Streefdoel 18 0,7 % 1,0 % 0,2 % 0,1 %
TOTAAL, zonder armoedebestrijding 40,5 % 47,3 % 44,5 % 63,1 %
Bron: OECD, Creditor Reporting System, DGCD/DGOS – D0.2 Statistics

Sinds 2003 worden ook de jaarverslagen van DGOS opgemaakt vanuit het standpunt van de Millenniumdoelstellingen, zodat het ruimere publiek kan nagaan hoe en in welke mate de Belgische ontwikkelingssamenwerking bijdraagt tot het realiseren van de doelstellingen. Er is intussen ook een parlementair initiatief genomen om de regering aan te zetten tot een regelmatige rapportering over de MDs.

Op het vlak van de interne activiteiten moeten we zeker ook de werkzaamheden vermelden rond ‘indicatoren’ voor ontwikkeling, waarmee getracht wordt een verzoening tot stand te brengen tussen de beleidslijnen vooropgesteld in de wet van 25 mei 1999, de ontwikkelingsindicatoren van de OESO, de 10 kernindicatoren van de Europese Commissie en de 48 indicatoren van de MDs.

Millenniumcampagne en sensibilisering

De Belgische overheid werkt ook proactief mee aan het bevorderen van de Millenniumdoelstellingen via publieke campagnes. De VN-coördinator voor de Millenniumcampagne, mevrouw E. Herfkens, heeft al verscheidene werkbezoeken aan ons land gebracht en die zullen dit jaar uitmonden in een officiële Belgische campagne ten gunste van de Millenniumdoelstellingen. Tegenover het brede publiek heeft de Belgische ontwikkelingssamenwerking de MDs stelselmatig ingelast in de publicatiereeks Dimensie 3 en andere instrumenten van sensibilisering. In oktober 2004 verscheen een uitgave van Dimensie 3 die uitsluitend gewijd was aan de MDs. Begin 2005 werd ook het Belgisch MD-8 rapport gepubliceerd.

Operationele bijdragen

Ook op operationeel vlak draagt België bij tot het bevorderen van de Millenniumagenda. Dit gebeurt via financiering van de United Nations Development Group, die een stuwende rol speelt bij de opmaak van de nationale MD-rapporten door de ontwikkelingslanden.


Enkele kritische kanttekeningen bij de Millenniumdoelstellingen

De recente aandacht voor de Millenniumdoelstellingen is uiteraard een heel goede zaak. De eenvoud en de kracht van de doelstellingen maken het veel gemakkelijker om de publieke opinie duidelijk te maken waarom ontwikkelingssamenwerking nodig is en waaraan de budgettaire middelen besteed worden die er (kunnen) voor vrijgemaakt worden. Kinderen op de schoolbanken krijgen, inentingscampagnes uitvoeren om de kindersterfte terug te dringen, zorgen voor een betere medische begeleiding bij bevallingen of het verhogen van de toegang tot water zijn eenvoudige doelstellingen die een grote overtuigingskracht kunnen hebben.

Toch zijn er ook enkele kritische kanttekeningen te plaatsen bij de huidige aandacht voor de MDs. In de onderstaande beschouwingen wijzen we op enkele aspecten die als dusdanig niet tegenstrijdig zijn met de MDs, wel integendeel. Zij zijn bedoeld om de aandacht te vestigen op de complexiteit van het ontwikkelingsgebeuren en op de nood om achter de eenvoud van de MDs de nuances van de reële wereld niet uit het oog te verliezen.

De Millenniumdoelstellingen dekken niet alle behoeften en noden inzake ontwikkeling

Ontwikkeling is een complex en multidimensionaal gebeuren. De MDs (om)vatten zoals gesteld een aantal cruciale aspecten van de hedendaagse ontwikkelingsagenda. Ze zijn echter niet exhaustief, en moeten hier en daar worden aangevuld of zelfs gecorrigeerd. Zo is het duidelijk dat de MDs onvoldoende aandacht schenken aan een aantal domeinen als transport, infrastructuur en enkele productieve sectoren. Het Sachs-rapport ziet dit ook zo, aangezien de financiële scenario’s ruimte laten overheidsfinanciering van niet-MD-activiteiten. Ook behoorlijk bestuur en mensenrechten zouden meer aandacht moeten krijgen.

Het aspect duurzaamheid onderbelicht

Een voor de hand liggend domein voor correctie is de hele thematiek van duurzame ontwikkeling. Hoewel er intussen dertien jaar zijn verlopen sinds de Rio-conferentie over Duurzame Ontwikkeling, blijft het aspect duurzaamheid in de Millenniumagenda zwaar onderbelicht en onderschat. Er wordt weliswaar enige lippendienst bewezen aan deze thematiek, maar nergens in de doelstellingen wordt een conflict gezien tussen armoedebestrijding – die (impliciet) gebaseerd is op economische groei – en de draagkracht van de planeet aarde.

De ecologische voetafdruk van de planeet bedraagt op dit moment al 1,2. Dit wil zeggen dat wij met zijn allen, op basis van de huidige consumptie- en productiepatronen, twintig procent meer grondstoffen verbruiken dan de draagkracht van de planeet aarde aankan. Anders gesteld: wij tasten het kapitaal van de aarde aan en verbruiken meer dan de regeneratieve capaciteit van het ecosysteem toelaat. Toch achten weinig intergouvernementele instanties, behalve de VN-Commissie voor Duurzame Ontwikkeling en misschien het Milieuprogramma van de VN UNEP, het nodig deze niet-duurzame productie- en consumptiepatronen ernstig in vraag te stellen. Hoewel MD 7 stelt dat de beginselen van duurzame ontwikkeling moeten worden opgenomen in de nationale milieubeleidsplannen, wordt nergens gewezen op de inherente contradictie die er bestaat tussen de vraag naar meer groei (de basisvoorwaarde voor minder armoede) en de draagkracht van het ecosysteem. Hoe economische groei te rijmen valt met meer duurzaamheid, wordt vooralsnog niet echt begrepen en dus ook nergens uit de doeken gedaan.

Groei versus (her-)verdeling

Een andere problematiek die onvoldoende tot uitdrukking komt, heeft te maken met de verdeling van inkomens en middelen. Het ligt voor de hand dat sommige Millenniumdoelstellingen niet zozeer te bereiken zijn door een hogere groei, maar wel door andere keuzes en een betere verdeling van al bestaande middelen. Dat geldt in de eerste plaats voor de inkomens- en kapitaalverdeling binnen de landen zelf. Maar dezelfde problematiek van verdelende rechtvaardigheid geldt ook voor de verhouding tussen rijke en arme landen. Dit thema is uiteraard sterk verstrengeld met de hoger vermelde problematiek van de duurzaamheid. Ook over deze toch essentiële thematiek is amper iets terug te vinden in de Millenniumagenda.

Versterking van institutionele capaciteiten

De Millenniumdoelstellingen schenken niet veel aandacht aan de problematiek van capaciteitsopbouw en behoorlijk bestuur. Nochtans zijn dat de dimensies die moeten zorgen voor een vruchtbare bodem of een enabling environment voor de inspanningen inzake de algemene en de sectorale Millenniumdoelstellingen. Het versterken van de institutionele capaciteiten is een werk van lange adem en is ook uiterst moeilijk te vatten in kwantitatieve indicatoren. Op internationaal vlak moet dit voldoende aandacht krijgen.

Landen in (post-)conflict en failed states

Een aansluitende problematiek waarvoor de MDs niet onmiddellijk een pasklaar antwoord bieden, is die van de falende staten, de landen waar een conflict heerst en de staten die net een conflict achter de rug hebben. Ook hier worden wij geconfronteerd met een moeilijk te vatten dimensie van het ontwikkelingsproces, waar cijfers of dollars nooit een afdoend antwoord kunnen bieden voor de reële problemen van het terrein.

Gevaar voor te veel simplisme

De Millenniumdoelstellingen hebben het voordeel dat ze een aantal zaken klaar en duidelijk stellen. Maar zij hebben tegelijk het nadeel dat ze bepaalde zaken te simplistisch voorstellen. Ontwikkeling is een heel complex gebeuren dat in de realiteit niet te herleiden valt tot de enkele algemene beginselen en eenvoudige indicatoren die op papier staan. Zeker wanneer gesteld wordt dat een welbepaalde doelstelling X kan gerealiseerd worden mits het toewijzen van een budgettaire enveloppe Y is het gevaar voor vereenvoudiging niet veraf. Vooral de uitgekozen indicatoren dragen het gevaar in zich dat de aandacht veel te veel zal gericht worden op enkele sectorale aspecten van de ontwikkeling, die bovendien meetbaar zijn.

De Millenniumdoelstellingen en verticale fondsen

Een belangrijk gegeven in deze problematiek is de opkomst van de zogenaamde verticale fondsen en initiatieven. In de loop van de opeenvolgende ontwikkelingsdecennia zijn telkens nieuwe fondsen en organisaties in het leven geroepen om middelen te mobiliseren en nieuwe thema’s zichtbaar te maken. Het resultaat van 45 jaar ontwikkelingssamenwerking is dan ook een enorm complexe ontwikkelingsarchitectuur met vele overlappingen in mandaten, acties en structuren. In de context van een algemene daling van de overheidshulp van 0,33 tot 0,25 procent van het Bruto Nationaal Inkomen van de lidstaten van de OESO, is die versnippering allesbehalve een signaal van grotere doeltreffendheid. Ook het fameuze concept van ‘nieuwe en bijkomende middelen’, dat ten grondslag ligt aan vele van die bijkomende fondsen, blijkt in de praktijk veeleer een vrome wens dan wel harde realiteit te zijn. Het wereldwijde Fonds ter Bestrijding van aids, tbc en malaria is de jongste telg van de vruchtbare en groeiende ontwikkelingsfamilie.

De sectoraal geformuleerde Millenniumdoelstellingen bevoordelen de sectorale fondsen en programma’s. Het gevaar bestaat dat deze fondsen in toenemende mate beslag leggen op de middelen die beschikbaar zijn voor ontwikkelingssamenwerking en op die manier de meer geïntegreerde en horizontaal werkende programma’s fnuiken in hun bestaan(smiddelen) en vooral in hun groei. Ondertussen is er ook (gedeeltelijk terecht) veel nadruk gelegd op resultaatgericht beheer en de zogenaamde performance based allocations (toewijzingen op basis van prestaties). Ook die tendens versterkt de sectoraal gerichte interventies, met het gevaar dat de geïntegreerde benadering gemarginaliseerd raakt.

Naar een Millenniumfonds?

Het zou dan ook best zijn de bevordering van de Millenniumdoelstellingen te verbinden met een ernstige discussie over het beste institutionele kader om ze te realiseren. Het is onze grote droom om niet nog een bijkomend nieuw fonds te creëren, maar om te komen tot een versmelting van de vele naast elkaar werkende fondsen en programma’s van de Verenigde Naties tot één groot Millenniumfonds dat de taak zou hebben alle internationale inspanningen ter ondersteuning van de Millenniumdoelstellingen te bundelen – en dit op basis van zowel traditionele als nieuwe innovatieve financieringsmechanismen.


Verdere steun

De komende MD+5-Top in september wordt ongetwijfeld een belangrijke katalysator. Zoals vele auteurs stellen is 2005 een scharnierjaar voor de MDs: het is bijna letterlijk nu of nooit. De Belgische samenwerking zal verder actief deelnemen aan nationale en internationale initiatieven. Het lanceren van een nationale campagne is daarvan een belangrijk onderdeel. Het seminar van 18 maart 2005 vormde alvast een belangrijke etappe in de voorbereiding van het Belgische standpunt en het verder integreren van de Millenniumagenda in de Belgische ontwikkelingssamenwerking.

Op internationaal vlak tracht België onder meer de Millenniumagenda verder te bevorderen door de al op gang gekomen toenadering tussen de Bretton Woodsinstellingen en de VN-organisties verder aan te moedigen en te ondersteunen.
De Wereldbank heeft de MDs volledig geïntegreerd in haar beleidsstrategieën. De bank is ook heel proactief in de opvolging, zoals blijkt uit de opmaak van de jaarlijkse Global Monitoring Reports voor de lentezittingen van het Ontwikkelingscomité. Maar er bestaat ook heel wat kritiek, omdat de operationele instrumenten van de Wereldbank, in casu de strategienota’s voor armoedebestrijding PRSP, zich veeleer baseren op de ‘realistische’ beschikbaarheid van middelen voor de ondersteuning van het ontwikkelingsbeleid van de ontwikkelingslanden dan op de ambitieuze MDs als maatstaf voor het te voeren (macro-economische) beleid. De Belgische coöperatie draagt financieel bij tot een aantal initiatieven die tot doel hebben de kwaliteit van de PRSPs te verhogen en de band te leggen tussen de MDs en de nationale armoedestrategieën.

België wil verder ook de werking en structuren van de VN-organisaties die operationele activiteiten uitvoeren, sterker richten op de realisatie van de Millenniumdoelstellingen, onder andere door een meer resultaatgericht beheer en nauwere samenwerking tussen de verschillende organisaties. Ten slotte wil ons land blijven benadrukken dat het noodzakelijk is ook het aspect van duurzaamheid in de MDs in te brengen en sterker uit te werken.

Literatuur

(1) Zie onder meer het Global Monitoring Report van de Wereldbank voor de lentezitting 2004 van het Development Committee (SECM2004-0102) en het Rapport van de algemeen secretaris van de VN (A/59/282). Een goed en visueel overzicht is te vinden in het nummer van november/december 2004 van Dimensie 3, het blad van de Belgische ontwikkelingssamenwerking

(2) Het beleidsvoorbereidend onderzoek werd ingevoerd door Minister Derycke en stelde de Belgische ontwikkelingssamenwerking in staat om beleidsvoorbereidende studies en analyses te laten uitvoeren. Rapport Staes, Politique de lutte contre la pauvreté, AGCD-ADE, Louvain-la-Neuve, 1995

(3) CHRISTIAENSEN en TOLLENS, Food security: From concept to action, ABOS-VLIR, 1995

(4) Zie Colloquium Which Debt Relief for the Third World?, Louvain-la-Neuve, 11-12 februari 2000

(5) De internationale besluitvorming werd onder meer voorbereid in DAC-OESO-verband, naar aanleiding van de beleidsverklaring Shaping the 21st Century in 1996 en de werkzaamheden inzake de internationale ontwikkelingsactoren, waaraan de belangrijkste internationale ontwikkelingsorganisaties zeer actief hebben bijgedragen

(6) Zie www.unmillenniumproject.org

Kris Panneels is verantwoordelijk voor de Directie Multilaterale Samenwerking bij de Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking DGOS. Hij bekleedde voordien verscheidene functies binnen het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties UNDP en binnen de Belgische administratie voor ontwikkelingssamenwerking.

De opinies in dit artikel verbinden uitsluitend de auteur. Zij vertegenwoordigen niet het officiële beleid van DGOS of van de minister van Ontwikkelingssamenwerking, die evenmin verantwoordelijk kunnen gesteld worden voor de inhoud van dit artikel.
kris.panneels@diplobel.fed.be