PRSP: nieuwe opdrachten voor NGOs

Dit korte artikel brengt de mening van een verantwoordelijke van een politieke studiedienst van een westerse NGO. Het resultaat is dan ook maar een heel gedeeltelijk opdrachtenlijstje. Het antwoord van een lokale NGO in een land met een PRSP ziet er allicht heel anders uit. Nog anders, en misschien wel het moeilijkst, is de hele zaak voor grote operationele NGOs, die in bepaalde landen volledige sociale dienstensectoren voor hun rekening en in eigen beheer nemen. Daar is de vraag naar het al dan niet inpassen in een overheidskader, en eventueel onder welke voorwaarden, bijzonder pertinent.


De PRSP als bewegend doelwit

Op dit ogenblik is de PRS-aanpak nog heel sterk een ‘bewegend doelwit’. De PRS begon aanvankelijk als een slecht gecamoufleerde poging om het aanpassings- en voorwaardenbeleid bij schuldverlichting opnieuw aanvaardbaar te maken. Intussen worden de PRSPs steeds meer gezien als de basis voor donorcoördinatie en het stroomlijnen van externe financiering. In de praktijk ligt de situatie ergens tussen deze twee interpretaties in, sterk afhankelijk van het land en de fase waarin de PRS-aanpak wordt toegepast. Voor ons betekent dat alvast dat NGOs die actief zijn met betrekking tot PRSPs, zich niet zomaar aanpassen aan een gegeven kader, maar sterk investeren in het aanpassen en veranderen van het kader zelf.


Wat hebben we al geleerd?

We hebben al heel wat lessen getrokken uit het debat dat in België over de PRS wordt gevoerd en uit een hele reeks verslagen over de concrete realiteit van het PRS-beleid. Je vindt die verslagen de jongste jaren in toenemende mate op de websites van internationale NGO-netwerken als Eurodad, Oxfam International, Cidse en Jubilee South. We vermelden hier eerst de lessen uit de negatieve ervaringen van de voorbije jaren en overlopen daarna schematisch op welke manier de NGOs hun lobby- en campagnewerk beter kunnen stofferen en richten in functie van de PRS-discussie.

Wat NGOs zeker niet mogen doen!

Het kader gewoon overnemen
Zoals gezegd zijn we in de praktijk nog lang niet toe aan een echt kader voor donorcoördinatie dat wordt gestuurd door het land in kwestie en waarin elke donor naar best vermogen bijdraagt. NGOs moeten vragen blijven stellen bij de uitgangspunten van armoedebestrijding en bij de zogenaamde ideologische en politieke ‘neutraliteit’ van het PRS-kader. Kort samengevat: armoedebestrijding is nog geen ontwikkeling. En armoede bestrijd je maar echt als je de oorzaken aanpakt. Die liggen vaak bij scheve machtsverhoudingen en belangentegenstellingen, die in de huidige PRS-aanpak nogal eens weggemoffeld worden.

Optreden in plaats van de lokale partners
Meespelen in de PRS-aanpak vraagt nogal wat analytische en organisatorische capaciteit. Wanneer die bij de lokale partners te zwak is, hebben internationale of noordelijke NGOs wel eens de neiging om zelf aan raadplegingen deel te nemen en zich op te werpen als woordvoerder van de lokale civiele samenleving. Maar dit dichten van gaten op korte termijn kan contraproductief werken op lange termijn. Soms is de situatie nog erger. In landen in een conflict- of een onstabiele postconflictsituatie zijn er vaak helemaal geen lokale partners die kunnen of willen investeren in de PRS-aanpak. Doen alsof die er wel zijn, is zinloos.

De studie en het beïnvloedingswerk beperken tot het PRSP-document
Minstens even belangrijk zijn de concrete planningsdocumenten die verschillende donoren op basis van de PRSP zouden moeten opstellen: de Poverty Reduction and Growth-akkoorden van het IMF, de Country Assistance Strategy-documenten van de Wereldbank, de Nationale Indicatieve Programma’s met de Europese Unie in het kader van het Cotonou-Akkoord en akkoorden met bilaterale donoren.

Piekmomenten rond de PRS-aanpak organiseren zonder opvolging
Werken inzake de PRS-aanpak is per definitie voortdurend en langetermijnwerk. Het gaat om complexe planningsprocessen die moeten in gang gezet, opgevolgd en bijgestuurd worden. Het is tijdverlies om lokale partners op te jagen om een eenmalig piekmoment met betrekking tot de PRS te organiseren zonder garantie op opvolging en het schept bovendien valse verwachtingen.

Het niveau van de regering en het parlement overslaan
In NGO-kringen heerst, niet altijd zonder reden, nogal wat twijfel over de kwaliteit en de goede wil van regeringen en parlementen in derdewereldlanden. Daardoor bestaat soms de neiging om ook in het kader van de PRS bijna uitsluitend te werken met lokale partners of vooral te overleggen met vertegenwoordigers van bilaterale donoren of stafleden van internationale instellingen. In het PRS-opzet kan dat niet. Het verzwakt de positie van actoren die op termijn een hoofdrol in de nationale ontwikkeling moeten spelen.

Zich exclusief richten op de sociale sectoren
Onderwijs en gezondheidszorg zijn belangrijk en verdienen doorgaans meer aandacht dan ze nu in het internationale en nationale beleid krijgen. Maar we mogen niet vergeten dat die sociale sectoren maar kunnen gedijen in een gezonde economie die op een rechtvaardige manier is georganiseerd en die niet om de haverklap wordt onderuitgehaald door zware externe schokken. Het blijft dus levensnoodzakelijk om een goed zicht te houden op het bredere beleid.

Het werk afschuiven op de ‘ontwikkelingssamenwerkingsdeskundigen’ in de sector
Ook als de PRS-aanpak echt een kader voor donorcoördinatie wordt, mogen de NGOs dit niet alleen overlaten aan de experts van de ontwikkelingssamenwerking. De nood aan zicht op het bredere nationale en internationale beleid, zoals dat bijvoorbeeld in de Wereldhandelsorganisatie gevoerd wordt, geeft aan dat er ook andere expertise nodig is. Een van de allergrootste problemen met de PRS-aanpak is dat het macro-economisch beleid voor de betrokken landen nog te eenzijdig door het IMF wordt geformuleerd en dat er veel te weinig een verband wordt gelegd tussen het macro-economisch beleid en de impact op armoede en armoedebestrijding. Ook daarom is meer nodig dan kennis over kwantiteit en kwaliteit van de hulp.

Wat kunnen NGOs dan wel doen?

We mogen zeker, zij het bescheiden en met mate, nog eens vaststellen dat het IMF en de Wereldbank de jongste jaren gaandeweg moeten toegeven dat een groot deel van de kritiek op de oude structurele aanpassingsprogramma’s en op de gangbare schuldenaanpak correct was. Dat is leuk om weten. Het is vooral belangrijk om dat te onthouden wanneer de grote instellingen in de toekomst weer proberen kritiek op hun nieuwe beleid van tafel te vegen als simplistisch of als anecdotical evidence. Maar als de NGOs het PRS-beleid willen opvolgen en beïnvloeden, zullen ze een aantal dingen beter moeten doen en zullen ze ook moeten investeren in werk waarmee ze tot nu toe weinig ervaring hebben.

Aanpassingen in het eigen NGO-huis (T5)

Meer investeren in studiewerk
Alleen al om de PRS-aanpak goed te kunnen beoordelen, moet je minstens zicht hebben op de stand van zaken van het internationaal schuldenbeleid, de werking van IMF en Wereldbank, de problemen van donorcoördinatie, planningsmechanismen, de aard en oorzaken van armoede, enzovoort. Wie over dit soort zaken meer dan slogantaal wil produceren, moet ook studeren. Dat geldt niet alleen voor 11.11.11, maar ook voor de hele sector.

Meer investeren in de koppeling van thematisch studiewerk en studie over de specifieke situatie van landen
Met puur thematisch werk kun je enkel meespelen op het niveau van de algemene uitgangspunten van de PRS-aanpak en van de werking van de internationale instellingen. De verschuiving (hoe onvolledig ook) van de verantwoordelijkheid en opties naar het land zelf betekent ook dat analyses en beleidsvoorstellen meer zullen moeten geënt zijn op de specifieke situatie van de betrokken landen. Dat zal meer studiewerk vergen van de twee types en vooral een betere integratie van beide.

Dit studie- en beïnvloedingswerk concentreren op enkele landen
De koppeling van thematisch en landenspecifiek studiewerk is arbeidsintensief en tijdrovend. Gezien de beperkte middelen zal het zich moeten beperken tot een selectie van de meest relevante landen, bijvoorbeeld landen waar de PRS-aanpak belangrijk is en die concentratielanden zijn voor de Belgische overheid en voor de Belgische NGOs.

Investeren in een ander soort studiewerk
De PRS-aanpak vraagt om meer inzicht in planningsprocessen, in de samenhang tussen verschillende planningsniveaus (van lokaal over nationaal en Europees tot op het niveau van de internationale financiële instellingen) en vooral ook in de manier waarop budgetten worden opgesteld en uitgegeven. De PRS-aanpak moet op termijn leiden naar een zware verschuiving van projectfinanciering naar budgetsteun. De evaluatie en bijsturing van de rol van de nationale overheid en van donoren zal dan ook veel meer moeten gebeuren op basis van het budget en van het resultaat van de overheidsuitgaven.

Investeren in een systematische rechtstreekse band tussen politieke studiediensten en relevante partners in het Zuiden
Als het politieke werk nood heeft aan landenspecifieke inzichten en beleidsvoorstellen, zal ook het belang van de input van zuidelijke partners toenemen.

Meer continuïteit garanderen
Wanneer een NGO zich engageert in werk met betrekking tot de PRS-aanpak van een selectie van landen, in samenwerking met lokale partners in die landen, is dat voor een langere periode. Piekacties zonder opvolging zorgen alleen maar voor frustratie.

Het verband leggen tussen PRS-werk en de grote publiekscampagnes
Om het politieke gewicht van het werk en de eisen inzake de PRS-aanpak te vergroten, is het nuttig om waar dat relevant is de band te leggen met de grote thematische campagnes van de NGOs. Je hoeft niet echt ver te zoeken om een verband te leggen tussen armoedebestrijding en de campagne over GATS, het dienstenakkoord binnen de Wereldhandelsorganisatie. Die band ligt nog meer voor de hand als er binnenkort een sterke thematische werking komt rond de Millenniumontwikkelingsdoelstellingen.

Het lobbywerk naar IMF en Wereldbank versterken
De NGOs zullen hun rechtstreekse lobbywerk en het werk via de nationale vertegenwoordigingen bij deze instellingen nog moeten versterken. Enkele van de belangrijkste afwijkingen en blokkages in het PRS-werk hebben te maken met het beleid van deze organisaties en zullen in hun bestuur moeten opgelost worden.

Op Belgisch niveau de wisselwerking en samenwerking tussen de betrokken actoren versterken
Er zijn ook in België al enkele voorbeelden van debat en samenwerking tussen NGOs, academici, ambtenaren en kabinetsleden die op de een of andere manier actief zijn met betrekking tot de PRS-aanpak. Die samenwerking moet in de toekomst intensiever en systematischer verlopen.

Capaciteitsopbouw van organisaties in het Zuiden (T5)

De kans op een gunstige impact van de PRS-aanpak hangt heel sterk af van de capaciteit van de regering en de civiele maatschappij in de betrokken landen. Noordelijke en internationale NGOs kunnen stevig bijdragen tot de capaciteitsversterking van hun lokale partners.

Middelen voor dit soort politiek werk op langere termijn ter beschikking stellen
De NGOs moeten nog meer af van een taakverdeling waarbij lokale NGOs het concrete loopwerk aan de basis verrichten en waarbij noordelijke en internationale NGOs hun zaak (al dan niet aangepast aan noordelijk jargon en visie) aanbrengen bij de politieke overheid. De middelen zouden echt moeten gericht zijn op het ontwikkelen van een goed ingeplante politieke capaciteit in het Zuiden.

Andere types van lokale capaciteit opbouwen
Net als in het Noorden zal er ook in het Zuiden moeten geïnvesteerd worden in andere soorten capaciteit. Gezien het toenemend belang van budgetsteun zullen lokale NGOs beter in staat moeten zijn om begrotingen en uitgavenoverzichten te lezen, te interpreteren en te beïnvloeden. Algemeen moeten zij beschikken over mogelijkheden om deel te nemen aan planningsprocessen en die te beïnvloeden. Lokale NGOs moeten op termijn ook hun zeg kunnen hebben over het macro-economisch beleid. Ook daarvoor missen ze vaak de kennis en de ervaring.

Middelen uittrekken voor samenwerking tussen lokale NGOs en parlementen
Parlementen zijn tot nu toe de grote afwezigen in het PRS-proces. Toch hebben zij in principe een belangrijke rol te spelen. Door een goede samenwerking met parlementsleden kunnen NGOs hun eigen impact zeker versterken.

Ook lokale basisorganisaties ruimte en middelen geven om te participeren
De deelname aan het PRS-proces zou beter niet beperkt blijven tot enkele overkoepelende organisaties of plaatselijke afdelingen van internationale netwerken. Die hebben zeker hun rol te spelen, maar in nogal wat landen staan zij vrij ver verwijderd van wat er echt aan de basis en in de armenbuurten gebeurt.

Informatieverspreiding via internationale en Zuid-Zuidnetwerken (T5)

Internationale netwerken als Eurodad, Cidse, Jubilee South of Oxfam International hebben in de voorbije jaren een belangrijke rol gespeeld in de PRS-aanpak. Ze volgden het debat en het beleid op het niveau van de internationale instellingen en de belangrijkste donoren. Belangrijker is misschien nog dat ze informatienetwerken hebben opgezet in verband met de PRS-praktijk in de betrokken landen. Zo werden de ervaringen van bijvoorbeeld Boliviaanse of Hondurese NGOs snel bekend bij Europese NGO-lobbyisten. Deze snelle doorstroming van informatie en ervaringen was vooral nuttig voor lokale NGOs die in andere landen meer en meer bij het PRS-proces betrokken raakten. Doorgaans is het werk van deze internationale NGOs van een degelijke kwaliteit. Ook het IMF erkent de degelijkheid van de matrix waarmee het Europees netwerk rond schulden en ontwikkeling Eurodad het PRGF-programma van het IMF in de PRS-landen onderzoekt. Het is belangrijk dat dit soort werk wordt voortgezet en versterkt.

Investeren in onderzoek en infoverspreiding door internationale netwerken
De versterking van de Zuid-Zuiduitwisseling is hierbij van cruciaal belang. Ook noordelijke officiële donoren en zuidelijke regeringen zouden hierin kunnen investeren.

Bijdragen tot de democratisering van het macro-economisch beleid
Internationale netwerken moeten de middelen en de opdracht krijgen om het debat over het macro-economisch beleid te helpen democratiseren.

Een programma uitwerken voor macro-economische ‘noodhulp’
Lokale organisaties die nog erg weinig capaciteit hebben op het vlak van macro-economische kwesties maar toch hun regering en de internationale instellingen daarover willen bevragen, moeten een beroep kunnen doen op snelle internationale steun van experts uit de NGO- en/of de academische wereld.


Enkele concrete opdrachten voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking

Vanuit de relatief korte ervaring met de PRS-aanpak en de al wat langere ervaring met de Belgische ontwikkelingssamenwerking zijn er enkele specifieke suggesties te doen in verband met de PRS-aanpak.

Het PRS-kader kritisch gebruiken
De Belgische ontwikkelingssamenwerking moet de PRS- en PRSP-documenten van de betrokken landen en van de internationale instellingen bestuderen en ook druk uitoefenen om fundamentele afwijkingen van het kader en zwakheden in de concrete aanpak bij te sturen.

Zelf capaciteit opbouwen op het vlak van het macro-economisch beleid
Zonder commentaar en zonder meer dringend nodig.

Dieptewerk in verband met de PRS-aanpak in de belangrijkste concentratielanden
Als we het lijstje van de belangrijkste concentratielanden van België overlopen, blijft er weinig ruimte voor illusies. Om verschillende redenen is een PRS-aanpak geen sinecure in landen als de Democratische Republiek Congo, Rwanda of Burundi. De aard en de controle van de financiering, de aard van de voorwaarden en de strengheid waarmee die worden toegepast, de soms moeilijk relatie tussen overheid en civiele maatschappij en de algemene instabiliteit vormen niet altijd gemakkelijk te nemen hindernissen. Het verplicht de Belgische ontwikkelingssamenwerking tot een grondige analyse van de situatie en tot het meewerken aan zinnige alternatieven.

Bevoegdheid overnemen van het ministerie van Financiën
Hier zitten we met een oud Belgo-Belgisch probleem. Alles wat te maken heeft met het beleid van IMF en Wereldbank, wordt sinds jaren stevig in handen gehouden door het kabinet van Financiën en de dienst Thesaurie van het ministerie van Financiën. Toen het IMF en de Wereldbank hun PRS-aanpak lanceerden, heeft 11.11.11 gehoopt en bepleit dat Ontwikkelingssamenwerking de verantwoordelijkheid voor het opvolgen van dat beleid zou opeisen. De PRS-aanpak zit met zijn nadruk op armoedebestrijding en participatie van de lokale bevolking veel dichter bij de expertise en de opdracht van Ontwikkelingssamenwerking. Sinds 1999 zijn er enkele stapjes gezet. Er is bijvoorbeeld personeel van de Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGOS) dat in Washington een oog mag houden op het beleid van IMF en Wereldbank en af en toe zijn er in Brussel gezamenlijke vergaderingen met Financiën over het schuldenbeleid. Daardoor is DGOS beter geïnformeerd over wat er bij de grote financiële instellingen gebeurt. Technisch gezien betekent dat een vooruitgang, maar op het politieke vlak is daarmee tot nu toe weinig of niets gebeurd.

Meespelen in een alternatieve donoralliantie
Die alliantie van donoren moet pleiten voor een kleinere rol van IMF en Wereldbank in de PRS-aanpak. Beslissingen over en inpassing van de donorinbreng in de nationale ontwikkelingsplannen zouden moeten gebeuren in een door het gastland geleide donorenvergadering in het gastland zelf.

Structuren en mentaliteit aanpassen
Er is een nood aan een ontwikkelingssamenwerking die zich echt kan inpassen in democratisch opgestelde ontwikkelingsplannen van het derdewereldland zelf. Dat betekent een aanpassing aan de timing en de vereisten van het land in kwestie en ook in grote mate overschakelen op budgetsteun, zonder dat men dan weer het budget gaat ‘overnemen’ of vastleggen door een overvloed aan voorwaarden.

Rudy De Meyer is Diensthoofd Studie en Publicaties van 11.11.11 vzw, de koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging. Hij is redactielid van MO*noordzuid CAHIERS en medesamensteller van dit cahier. rudy.demeyer@11.be