Koploper of hekkensluiter

Maar wanneer we de doelstellingen door een genderbril bekijken, kunnen we niet anders dan teleurgesteld zijn. Globaal beschouwd scoren de MDs niet echt goed op het vlak van gendergevoeligheid. Alleen doelstelling 3 is specifiek gericht op gelijkheid tussen de seksen en op empowerment of emancipatie; binnen de overige doelstellingen is de genderdimensie volledig afwezig.

MD 3 wordt vertaald in vier indicatoren: onderwijsparticipatie, alfabetiseringsgraad, tewerkstelling buiten de landbouw en politieke participatie. Maar slechts voor een van de vier (onderwijsparticipatie) staat een streefcijfer voorop. Dit betekent onvermijdelijk dat alle aandacht op die ene indicator wordt geconcentreerd en dat de overige indicatoren heel vaak naar het achterplan verdwijnen.


Indicatoren:
• De verhouding tussen meisjes en jongens in het basis-, secundair en hoger onderwijs (indicator 9)
• De verhouding tussen mannen en vrouwen in de leeftijdscategorie 15 tot 24 jaar die kunnen lezen en schrijven (indicator 10)
• Het aandeel van de vrouwen dat buiten de landbouw in loondienst werkt (indicator 11)
• Het deel van de zetels in het nationale parlement dat wordt bezet door vrouwen (indicator 12)

Streefcijfers:
• De ongelijkheid tussen mannen en vrouwen in het basis- en secundair onderwijs wegwerken, bij voorkeur tegen 2005 en uiterlijk tegen 2015 voor alle onderwijsniveaus (streefcijfer 4)

Op de keper beschouwd heeft dit veel weg van collectief geheugenverlies: vergeten zijn een paar wereldvrouwenconferenties, een pak empirische gegevens, bestaande statistieken en stapels studiewerk. Was gendermainstreaming – het horizontaal integreren van de genderdimensie in alle sectoren en alle fasen van de ontwikkelingsinterventie – niet de grote verworvenheid van de Internationale Vrouwenconferentie in Beijing in 1995? Is er niet voldoende analytisch en empirisch sterk onderbouwde literatuur over de baten van gendergelijkheid en emancipatie voor de volledige maatschappij en over de gebrekkige en zelfs gevaarlijke vernauwing van die begrippen tot participatie aan het onderwijs? Hebben we niet al voldoende ingeburgerde indicatoren die gendergelijkheid en emancipatie beter benaderen dan wat nu wordt vooropgesteld in het kader van de MDs? En zijn dit ook niet de indicatoren waarover er toch al jaarlijks wordt gerapporteerd in het kader van het Rapport over de Menselijke Ontwikkeling? Vooraleer we dieper ingaan op de verschillende punten van kritiek, geven we eerst aan de hand van internationaal cijfermateriaal een stand van zaken voor doelstelling 3 en tonen we vooral aan hoe relatief hitparades zijn.


Doelstelling 3: van koploper …

Het feit dat MD 3 vertaald wordt in streefcijfers die uitsluitend betrekking hebben op onderwijsparticipatie, betekent dat enkel die indicator gehanteerd wordt bij het opmaken van lijstjes met landen die het ‘goed’ en ‘slecht’ doen. De figuur toont hoeveel landen in 2002 voor vijf doelstellingen op schema zaten of het streefcijfer al hadden bereikt, hoeveel landen een achterstand hadden en voor hoeveel landen er geen cijfermateriaal beschikbaar was. Indien we doelstelling 3 dus even beperken tot onderwijsparticipatie aan het basis- (3.1) en het secundair onderwijs (3.2), blijkt uit de cijfers voor 2002 dat dit de doelstelling was met de meeste kans op slagen.


Bron: UNDP, Human Development Report, 2002

Om het beeld te vervolledigen, geven we naast de percentages ook even de absolute cijfers en plaatsen we voor elk van de doelstellingen de goed presterende landen tegenover het totale aantal landen waarvoor gegevens beschikbaar waren (en niet zoals in de figuur tegenover alle 168 landen). Op die manier wordt het beeld inzake de voortgang voor MD 3 zelfs nog rooskleuriger: van de 104 landen waarvoor gegevens beschikbaar waren, waren er 90 die goed presteerden bij het dichten van de kloof inzake basisonderwijs en 81 van de 101 landen waarvoor gegevens ter beschikking waren, deden het goed qua gelijke participatie aan het secundair onderwijs (doelstelling 3). Ter vergelijking geven we hier ook nog de cijfers van de goed presterende landen voor de overige vier doelstellingen. We vermelden ook telkens het aantal landen waarvoor cijfers beschikbaar waren: 57 op 100 landen voor het halveren van de armoede (doelstelling 1); 51 op 75 landen voor universeel basisonderwijs (doelstelling 2 - gelijke participatie van jongens en meisjes betekent dus duidelijk niet noodzakelijk universele participatie!); 85 op 166 landen voor het verminderen van de kindersterfte (doelstelling 4); 68 op 93 landen voor het halveren van het deel van de bevolking dat geen toegang heeft tot veilig drinkwater (doelstelling 7).


… naar hekkensluiter

Aangezien er voor de overige indicatoren van doelstelling 3 geen streefcijfers vooropgesteld werden, kunnen we voor een vergelijking van de verschillende indicatoren van MD 3 niet dezelfde werkwijze hanteren. Als alternatief vallen we terug op een eenvoudige vergelijking van de vrouw/manratio (aantal vrouwen per 100 mannen). Bovendien is er voor de participatie aan de politieke besluitvorming niet voor alle landen informatie beschikbaar, waardoor het niet mogelijk is geaggregeerde cijfers te berekenen. Voor de overige indicatoren geeft de tabel een overzicht van de situatie in 1990 en 2000-2002. Naast een vergelijking tussen de indicatoren en doorheen de tijd laten de cijfers ook toe om de gegevens voor verschillende regio’s met elkaar te vergelijken.

Overzicht van scores op indicatoren van doelstelling 3 (1990 en 2000-2002)

Participatie aan het basis- en secundair onderwijs
Vrouw/manratio Alfabetisering (15-24 jaar)

vrouw/manratio Tewerkstelling buiten de landbouw

vrouw/manratio
1990/91 2001/02 1990 2001 1990 2000-02
Europa en Centraal-Azië … 97 100 100 47 45
Oost-Azië en Pacific 83 … 96 99 38 39
Latijns-Amerika en Caraïben … 102 100 101 38 42
Midden-Oosten en Noord-Afrika 79 91 77 84 21 …
Zuid-Azië 68 81 73 80 13 17
Zwart-Afrika 79 … 69 88 32 …
Wereld 84 … 87 92 35 37
Bron: Wereldbank (2004). World Development Indicators Database.

Het meest opvallend is de scherpe discrepantie tussen de vrouw/manratio inzake onderwijsparticipatie en alfabetisering enerzijds en inzake tewerkstelling buiten de landbouw anderzijds. Voor de eerste twee indicatoren wordt de seksekloof stilletjesaan gedicht (zoals ook de figuur bevestigt), maar het percentage van de in loondienst werkende vrouwen bedraagt niet eens de helft van dat van de mannen. In geen enkele regio ter wereld zijn er per 100 mannen meer dan 45 vrouwen die deelnemen aan betaalde arbeid. In Zuid-Azië daalt dat percentage zelfs tot nog geen vijfde (17). Bovendien lijkt deze situatie haast ook vastgebeiteld in de tijd. Waar er inzake alfabetisering en zeker inzake onderwijsparticipatie duidelijk vooruitgang is, lijkt er het laatste decennium niet zoveel veranderd inzake de ongelijke participatie aan de arbeidsmarkt. Een blik op de partiële cijfers die beschikbaar zijn voor participatie aan de politieke besluitvorming laat een zelfs nog belabberder toestand vermoeden. Het is dus duidelijk: indien de Verenigde Naties voor MD 3 streefcijfers hadden vooropgesteld voor participatie aan loonarbeid en politieke besluitvorming, was doelstelling 3 niet langer de koploper maar veeleer de rode lantaarndrager.


Gendergebrekkige vertaling in concrete streefcijfers en indicatoren

De Verenigde Naties hebben de 8 Millenniumdoelstellingen vertaald in 18 concrete en hanteerbare streefcijfers/streefdoelen en 48 (48). Die uitwerking is nuttig en zelfs noodzakelijk. Streefcijfers en indicatoren zijn handige beheersinstrumenten. Ze maken het mogelijk om heel precies de voortgang bij de realisatie van de doelstellingen op te volgen en de burgers van een land kunnen ze ook gebruiken als instrument om hun overheid en/of donoren af te rekenen op de gemaakte beloften. Maar we hebben wel wat kritiek bij de concrete invulling van doelstelling 3 en de operationalisering van alle overige doelstellingen .

Doelstelling 3 wordt heel eng vertaald naar een streefcijfer voor onderwijsparticipatie. Uiteraard is het verkleinen van de onderwijskloof tussen jongens en meisjes heel belangrijk en is deelname aan onderwijs voor veel meisjes een opstap naar gelijkheid op andere vlakken. Dit levert niet alleen persoonlijke baten op, maar vooral grote baten voor de gemeenschap. Wereldwijd is op empirische wijze bewezen dat onderwijs voor meisjes een van de meest directe hefbomen is voor de menselijke en economische ontwikkeling van een land. De VN heeft dus vooral gekozen voor een instrumentele invulling van de doelstelling ‘gendergelijkheid en emancipatie’: een streefcijfer waar iedereen beter van wordt, daar kan moeilijk weerstand tegen bestaan!

Stapels studiewerk en ook de cijfers uit de bovenstaande tabel illustreren evenwel dat het wetenschappelijk en maatschappelijk onverantwoord is om inzake MD 3 enkel streefcijfers voor onderwijsparticipatie te gebruiken. Die vereenvoudigende benadering is enkel aanvaardbaar als je op basis van de indicatoren voor participatie aan betaalde arbeid en politieke besluitvorming tot dezelfde conclusies zou komen en er dus geen bijkomende informatie verschaft wordt door meer indicatoren te gebruiken. Niets is minder waar: het beeld dat je krijgt op basis van de indicatoren voor arbeidsmarkt en politieke participatie staat haaks op dat van de onderwijsparticipatie. De cijfers in de tabel bevestigen wat velen intuïtief aanvoelen: onderwijsparticipatie dekt niet de volledige lading die vervat zit in de doelstelling ‘gendergelijkheid en emancipatie’.

Bovendien is de manier waarop gendergelijkheid in het onderwijs wordt gemeten op zich ook erg selectief. Er ligt een overdreven grote nadruk op kwantitatieve indicatoren en kwalitatieve aspecten worden volledig genegeerd. Door enkel te kijken naar de globale inschrijvingscijfers van jongens en meisjes, verlies je essentiële elementen als de aard en het niveau van het onderwijs en de intensiteit van de participatie uit het oog, hoewel de verschillen tussen jongens en meisjes zich ook heel vaak op deze vlakken situeren.

Toegegeven, het is niet zo gemakkelijk om geschikte indicatoren en streefcijfers te vinden om doelstellingen te vertalen. Er spelen tal van problemen: strategisch gezien is het des te moeilijker om te komen tot een consensus tussen verschillende actoren naarmate de gegevens concreter worden en methodologisch gezien moeten indicatoren eenvoudig en accuraat zijn en niet al te veel bijkomende eisen stellen aan de bestaande systemen van gegevensverzameling. Vaak moet er ook een compromis worden gezocht tussen de identificatie van ‘universele’ indicatoren enerzijds en hun nauwkeurigheid en validiteit anderzijds. Dit geldt zeker ook voor MD 3: discriminatie langs de lijnen van gender mag dan al een universeel gegeven zijn, de specifieke uitingen hiervan zijn vaak erg landenspecifiek. Wat een accuraat symbool kan zijn van emancipatie in de ene samenleving, is dat niet noodzakelijk in een andere. Gepaste indicatoren vastleggen voor vage begrippen als emancipatie vereist eigenlijk een landen- en regiospecifieke aanpak met de nodige inspraak van lokale actoren.

Maar indien men zoekt naar een grootste gemene deler, had men zich wel veel moeite kunnen besparen! Want er bestaan wel degelijk meer geschikte indicatoren waarover wel al voldoende consensus bestaat: de Gender Ontwikkelingsindex en de Gender Empowerment Measure, in 1995 ontwikkeld door het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties UNDP. De Gender Ontwikkelingsindex is een voor genderongelijkheid gecorrigeerde versie van de Index voor Menselijke Ontwikkeling en geeft een indicatie van de investeringen in menselijke capaciteiten (onder meer inzake onderwijs maar ook inzake gezondheidszorg) van mannen en vrouwen. De Gender Empowerment Measure weerspiegelt wat mannen en vrouwen effectief met deze capaciteiten (kunnen) doen, onder andere op het vlak van politieke en arbeidsmarktparticipatie. Om een accuraat beeld te schetsen van gendergelijkheid en emancipatie moet je minstens deze beide dimensies belichten. Enkel dan kun je identificeren waar precies de pijnpunten inzake doelstelling 3 liggen en ben je beter in staat om meer gerichte en gediversifieerde acties uit te werken. Het voordeel van deze indicatoren is ook dat ze al goed ingeburgerd zijn en dat men jaarlijks voor alle landen van de wereld de nodige informatie verzamelt om de scores op deze indicatoren te berekenen. Er zijn dus niet eens bijkomende inspanningen van informatieverzameling en -verwerking nodig.


De Beijingconferentie en stapels studiewerk weer opgeborgen

Het negeren van genderaspecten legt een hypotheek op de effectieve en efficiënte realisatie van andere ontwikkelingsdoelstellingen. Dat blijkt duidelijk uit allerlei empirisch materiaal, dat is verzameld op zowel micro- als macroniveau. Voor de integratie van de genderdimensie, de zogenaamde gendermainstreaming, in de verschillende doelstellingen zijn zelfs strategieën en verschillende toolkits met methodes en instrumenten beschikbaar. Het ontbreken van een instrumentarium kan hier dus onmogelijk als een excuus gelden. Een van de belangrijkste resultaten van de Beijingconferentie was zeker de strategie van de gendermainstreaming.

Vanuit een zuivere beleids- en beheerslogica is het zelfs uiterst merkwaardig dat niet alle indicatoren automatisch worden uitgesplitst naar sekse. Een opdeling naar sekse, maar ook bijvoorbeeld naar regio, zou interessante beleidsinformatie kunnen opleveren over de bevolkingsgroepen op wie de interventies vooral gericht moeten zijn om een stijging van de gemiddelde indicator te realiseren. Een opsplitsing van cijfers inzake armoede en kindersterfte zou al heel vlug aantonen dat er vooral een inhaalbeweging nodig is op het niveau van investeringen in meisjes en dat die dus logischerwijze de belangrijkste doelgroep van de interventies moeten uitmaken. Die opsplitsing zou ook de zoektocht vergemakkelijken naar de oorzaken van de trage vooruitgang voor bepaalde doelstellingen en inspiratie kunnen leveren voor gepaste interventies. Door deze analyse niet te maken, door niet de juiste doelgroep te bepalen en integendeel genderblinde interventies uit te voeren, kan de gemiddelde indicator wel stijgen, maar dit zal onvermijdelijk gepaard gaan met een verdieping van de al bestaande kloof tussen mannen en vrouwen, en dat kan toch zeker niet de bedoeling zijn!

Het argument dat cijfers opgesplitst naar sekse veel te ambitieus zijn gezien de beperkte capaciteit van de bestaande diensten voor statistiek, is bovendien achterhaald. Voor doelstellingen op het vlak van gezondheidszorg, onderwijs en armoede zijn er stilaan gedetailleerde gegevensbanken beschikbaar en indien dit nog niet het geval zou zijn, dan is het voor het realiseren van de doelstellingen zelfs wellicht te verkiezen om eerst te investeren in het verzamelen van gegevens die een meer nauwkeurige diagnose en een keuze van de juiste doelgroep mogelijk maken.


Tip voor het Belgisch beleid

De Belgische beleidsverantwoordelijken hebben al meermaals laten blijken dat ze de Millenniumdoelstellingen nu al gebruiken als belangrijke leidraad voor het beleid en dat ze hun inspanningen ter zake willen opvoeren. Op zich blijven de MDs uiteraard nobele doelstellingen, maar het lijkt niet echt aangewezen en zelfs gevaarlijk om ze te gebruiken als een strak richtsnoer, zeker vanuit de genderinvalshoek. Koele minnaars van de genderproblematiek zouden wel eens snel in de verleiding kunnen komen om de ‘schitterende’ score op doelstelling 3 om te zetten in een gender-non-beleid. Hoog tijd dus om terug te grijpen naar de Wet op de Internationale Samenwerking, naar de prioriteiten die deze wet vooropstelt en meer specifiek naar de genderstrategienota die een perfect kader schetst voor een krachtig beleid inzake gendergelijkheid en emancipatie (zie http://www.dgic.be/documents/nl/strategienotas/gender/note_gender_nl.pdf ). Waar België als donor nu verder gaat dan de MDs, mogen we zeker geen stappen achteruit zetten door ons tevreden te stellen met de afspraken over gender in het kader van de MDs. Laat ons dus zeker als kader voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking niet te snel de Belgische Wet en meer specifiek de genderstrategienota inruilen voor de Millenniumdoelstellingen voor Ontwikkeling!

Literatuurtips

Voor wie zich verder wil verdiepen in de MDs vanuit een genderinvalshoek is er het rapport Vrouwen gaan verder dan de Millenniumdoelstellingen. Dit rapport is het verslag van een internationale conferentie, georganiseerd door de Commissie Vrouwen en Ontwikkeling, met de bedoeling de Millenniumdoelstellingen voor Ontwikkeling kritisch door te lichten, vooral vanuit een genderperspectief, en de haalbaarheid van deze doelstellingen na te gaan. De conferentie besteedde zowel aandacht aan een meer fundamentele inhoudelijke analyse van de doelstellingen als aan het concrete Belgische beleid. Belgische en internationale deskundigen en beleidsverantwoordelijken van de Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking en het kabinet van Ontwikkelingssamenwerking leverden enkele algemene bijdragen en er was ook een substantiële inbreng vanuit een aantal belangrijke partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Zo werden kritische analyses en interessante aanbevelingen geformuleerd door vertegenwoordigers van vrouwenorganisaties uit Marokko, Senegal, Vietnam en Peru. De verschillende bijdragen zijn gebundeld in een lijvig rapport dat beschikbaar is in het Engels, Spaans, Frans en Nederlands. Te verkrijgen bij DGOS (cvo-cfd@diplobel.fed.be) en consulteerbaar op de website http://www.dgic.be/documents/nl/themas/gender/cvo_verslagboek_mdg_2003.pdf

KABEER N. , Gender mainstreaming in Poverty Eradication and the Millennium Development Goals, New Gender Mainstreaming Series on Development Issues, Commonwealth Secretariat en Canadian International Development Agency, Londen, 2003

UNDP, Millennium Development Goals. National Reports through a Gender Lens, New York, 2003

WEDO - Women’s Environment and Development Organization, Women’s Empowerment, Gender Equality and the Millennium Development Goals, New York, geen datum

WORLD BANK, Gender Equality and the Millennium Development Goals, Washington, 2003

Nathalie Holvoet is econome en als docente verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen en aan de interuniversitaire opleiding Vrouwenstudies. Haar expertise situeert zich op het vlak van impactevaluatie en de macro- en micro-economische dimensies van de gender- en ontwikkelingsthematiek, met specifieke aandacht voor onderzoek naar intrahuishoudelijke allocatie en gendergevoelig budgetteren.
nathalie.holvoet@ua.ac.be

Samira Wymeersch werkt op de studiedienst van 11.11.11, koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging. Zij is er genderverantwoordelijke. Verder is zij ook lid van het bureau van de Commissie Vrouwen en Ontwikkeling.
samira.wymeersch@11.be