Het IMF over het IMF

Op 27 juli 2004 publiceerde deze onafhankelijke evaluatiedienst een evaluatierapport over de strategie voor armoedebestrijding en de daarvoor toegestane leningen. Dit artikel bevat een samenvatting en vertaling van de belangrijkste vaststellingen, lessen en aanbevelingen (blz. 7-25 van het rapport).


Belangrijkste vaststellingen

• De PRS-aanpak heeft het potentieel om een door het (ontwikkelings)land zelf gestuurde en geloofwaardige strategie voor groei en armoedebestrijding te bevorderen en uit te groeien tot een kader voor de coördinatie van de inspanningen van de donoren en van de internationale financiële instellingen. De verwezenlijkingen bleven tot nu toe evenwel achter op de mogelijkheden.
• De participatie bij het opstellen van een PRSP was zeker ruimer dan in de vroegere benadering en de meeste betrokkenen bestempelen dit als een vooruitgang. Maar het proces was niet ontworpen om de parlementen, de nationale instellingen voor de verantwoording van het beleid, te versterken. In enkele gevallen ontstaan verbanden tussen het nationale begrotingsproces en de PRS-aanpak.
• De PRSP heeft weinig invloed op de discussies over alternatieve beleidsopties voor het macro-economisch kader en voor structurele hervormingen. Er zijn geen mechanismen om tot een goed geïnformeerd debat over dit centrale vraagstuk te komen.
• De resultaten op het vlak van eigenaarschap van de hervormingen zijn gemengd. Slechts een kleine kring van officiële insiders in de betrokken landen is sterk bij het proces en bij de resultaten betrokken. Er heerst een wijdverspreide indruk dat de eisen van de Bretton Woodsinstellingen sterk overheersen.
• Er is nu veel meer begrip voor de complexe aard van de armoede en dit heeft invloed op het gevoerde beleid. Maar de PRSPs hebben niet geleid tot een beter begrip van de verbanden tussen groei, armoede en macro-economisch beleid of tot het identificeren van de factoren die verhinderen dat economische groei sterker in het voordeel van de armen werkt. Deze problemen worden niet alleen opgelost door participatie.
• Slechts in enkele landen begint het PRS-proces blijvende sporen na te laten in de nationale instellingen. Bij economische moeilijkheden is de PRSP zelden een leidraad voor het herzien van de macro-economische doelstellingen.
• Er is in het algemeen een tekort aan capaciteit in strategisch belangrijke vaardigheden, bijvoorbeeld om verbanden te leggen tussen de PRSP, de opmaak van begrotingen op middellange termijn en het bepalen van prioriteiten in de overheidsuitgaven.
• De evaluaties door de staf van IMF en Wereldbank laten te wensen over: er zijn te weinig nuances tussen ‘ja’ en ‘neen’ en meestal ontbreken duidelijke referenties of nulmetingen.
• De doelmatigheid van de IMF-inbreng loopt sterk uiteen, maar blijft in het algemeen achter op de verwachtingen: er is weinig actieve inbreng tijdens de opmaak van de PRSP en het IMF draagt te weinig bij tot een beter inzicht in landenspecifieke problemen. Positief is dan weer dat het IMF de landen iets meer vrijheid toestaat op het vlak van het macro-economisch beleid, maar enkel in landen die geen grote problemen met hun macro-economische stabiliteit meer hebben.
• Een groeiend deel van de IMF-kredietverlening gaat naar armoedebestrijding, maar er blijft betwisting over het ‘pro-poor’gehalte van vele uitgaven. Er zijn nog geen conclusies mogelijk over een betere afstemming van het voorwaardenbeleid van IMF en Wereldbank.
• Over de resultaten in de landen zijn nog geen definitieve uitspraken te doen. De PRS-landen zijn in het proces gestapt met sterkere instellingen en een beter beleid dan andere lage-inkomenslanden, maar zijn er daarna niet in geslaagd nog veel te verbeteren. De economische groei ligt in de PRS-landen slechts iets hoger dan in de andere landen, maar ze werden wel minder sterk getroffen door de economische achteruitgang tijdens de jaren 2000-2002. Er was vooruitgang in indicatoren zoals het aantal leerkrachten en de scolarisatie- en vaccinatiegraad, maar dat komt nog niet tot uitdrukking in lagere sterftecijfers.


Lessen

Les 1: meer aandacht voor de verbetering van het nationale beleid en de nationale instellingen

Dit zal op langere termijn betere resultaten opleveren dan de traditionele focus van het IMF op specifieke beleidsmaatregelen. Het kan gebeuren door niet enkel einddoelstellingen vast te stellen maar ook tussendoelen te bepalen.
• Dit vereist minder nadruk op het produceren van documenten en een door IMF en Wereldbank gestuurde procedure.
• Er moet ook meer ruimte komen voor verschillen in de behandeling van individuele landen. Sommige landen hebben geen ervaring met een strategische planning en een strategie voor armoedebestrijding, andere hebben wel ervaring met planning maar geen traditie van participatie. Het IMF aanvaardt ook niet altijd de ervaringen van de landen als basis voor een partnerschap. De PRS moet de bestaande ervaringen en instellingen maximaal benutten.
• Er zijn te weinig referentiepunten om de vooruitgang tijdens het proces te beoordelen, vooral voor wat betreft de beleidsformulering en uitvoering. De internationale financiële instellingen besteden hieraan te weinig aandacht in hun evaluaties.
• Er blijft onduidelijkheid over de verbintenissen van IMF en Wereldbank. Landen die de PRSP als een effectieve wegenkaart voor hun beleid volgen, zijn nog niet zeker dat dit tot meer financiële steun zal leiden.

Les 2: de rol van het IMF

Het IMF heeft tot nu toe niet aan de hoge verwachtingen voldaan. Er blijft onduidelijkheid over wat precies kan worden verwacht van de instelling, gezien haar mandaat en haar beperkte middelen. Het is ook niet altijd duidelijk welke ‘signaalfunctie’ de donoren van het IMF verwachten. En ten slotte staan heel wat landen nog altijd weigerachtig tegenover een IMF dat actiever optreedt in het nationale beleidsdebat.
Het IMF moet zijn manier van handelen aanpassen aan de PRS. Dit betekent dat het optreden van het IMF in de PRS-landen zeer verschillend moet zijn van zijn eisen in andere landen die een beroep doen op het fonds:
• uitgaan van een door het land gestuurde strategie, gebaseerd op prioriteiten op lange termijn;
• meer nadruk leggen op de bijdrage tot het beleidsdebat dan op de klassieke onderhandelingen over een hulpprogramma;
• werken op basis van partnerschap met andere actoren.


Aanbevelingen

De eerste drie aanbevelingen van het evaluatierapport zijn erop gericht de financiële steun van het IMF in overeenstemming te brengen met de doelstellingen van de PRS.

Aanbeveling 1: meer flexibiliteit

De landen moeten meer zeggenschap krijgen in de formulering, de toepassing en de opvolging van hun beleid. De internationale financiële instellingen mogen hun procedures niet opleggen, maar moeten uitgaan van de kwaliteiten van de nationale instellingen.

Aanbeveling 2: de nadruk verleggen van het produceren van documenten naar het formuleren en toepassen van een goed beleid

Landen moeten ondersteund worden bij het opstellen van criteria om de gemaakte vooruitgang op prioritaire terreinen te beoordelen. De keuze van deze criteria of referentiepunten zal verschillen van land tot land, maar vooral het opvolgen van de overheidsuitgaven is van belang. Landen moeten ook beoordeeld worden op de vooruitgang op die terreinen: zij moeten duidelijke doelstellingen bepalen en het IMF moet hierover duidelijk stelling innemen. Aangezien het uiteindelijk om financiële hulpverlening gaat, moet de band tussen verdere steun en vooruitgang bij het bereiken van de doelstellingen duidelijk zijn.

Aanbeveling 3: de doelstellingen van de evaluaties door IMF en Wereldbank verduidelijken en dit instrument aanpassen

De gezamenlijke evaluaties of Joint Staff Assessments van IMF en Wereldbank moeten vooral gericht zijn op het beoordelen van de kwaliteit en de resultaten van het beleidsproces in de landen. De criteria en referentiepunten voor deze evaluaties moeten duidelijk geformuleerd worden. Standpunten van derden (nationale belanghebbenden of andere donoren) en afwijkende meningen moeten vermeld worden.
Het verdient de voorkeur de gezamenlijk evaluaties (van IMF en Wereldbank) te behouden. Maar naarmate algemene budgetsteun door bilaterale donoren aan belang wint, moet het partnerschap ook in deze evaluaties uitgebreid worden. Voor landen als Tanzania en Mozambique bestaan hiervoor al instrumenten, de Performance Assessment Frameworks.

De drie volgende aanbevelingen gaan over de rol van het IMF en over het verhogen van de effectiviteit van het optreden van het fonds.

Aanbeveling 4: De gevolgen van de PRS voor de werking van het IMF verduidelijken en de overeengekomen rol in de praktijk brengen

Het IMF moet op zijn kernterreinen de basisinformatie voor de beleidsdiscussies ter beschikking stellen, met inbegrip van mogelijke alternatieven en compromissen. Het fonds moet duidelijk maken welk macro-economisch beleid verwacht wordt en waarom. Dat is niet in tegenspraak met het principe dat het eigenaarschap over het hervormingsproces bij het betrokken land moet liggen.
De verwachtingen van het IMF moeten ‘landenspecifiek’ zijn, dat wil zeggen dat ze toegepast zijn op de concrete situatie en dat er meer verbanden gelegd worden tussen macro-economisch beleid en micro-economische maatregelen. Het gewone toezicht op de landen (artikel IV van de statuten) moet systematisch gebruikt worden om het oordeel van het IMF over het betrokken land publiek te maken.
Het IMF moet ook de negatieve invloed van het handels- en subsidiebeleid van de handelspartners van de landen met een PRSP beklemtonen. Het Global Monitoring Report is een stap in de goede richting.
De rationaliteit achter het beleid en de aanbevelingen van het IMF moet op ruimere schaal ter discussie komen. Dit kan door de technische analyses meer bekendheid te geven en onafhankelijke externe stemmen aan bod te laten komen. Het IMF en de Wereldbank moeten verduidelijken welke doelstellingen ze willen bereiken met het stroomlijnen van hun voorwaardenbeleid en aangeven hoe dat te rijmen valt met het leggen van het eigenaarschap over de hervormingen bij de betrokken landen. De verschillende evaluatiestudies en beoordelingen door de besturen van de internationale financiële instellingen moeten ook beter op elkaar afgestemd worden.

Aanbeveling 5: Het IMF meer verantwoordelijk maken voor zijn specifieke inbreng in het PRS-proces en verzekeren dat de middelen in verhouding staan tot de aangegane verbintenissen

Het IMF moet zijn inbreng in een PRS op maat van het betrokken land maken en rekening houden met de inbreng van andere partners. Het fonds moet aangeven wat het zelf bij prioriteit zal doen en de nodige coördinatie van de inbreng van andere partners verzekeren. Als een noodzakelijke input niet tot de kernbevoegdheden van het IMF behoort, bijvoorbeeld een analyse van de impact op armoede en sociale indicatoren, moet duidelijk afgesproken worden wie die input zal leveren. Dergelijke afspraken moeten met de regering overlegd en publiek gemaakt worden. Het IMF moet zijn financiële en menselijke middelen vooral inzetten voor de eigen prioriteiten. Experimenten met ruimere externe evaluaties verdienen aanmoediging, in het bijzonder de prestaties van donoren en internationale financiële instellingen. De Independent Monitoring Group in Tanzania is een mogelijk voorbeeld.

Aanbeveling 6: Het IMF en het kader voor het aantrekken van externe financiële middelen voor een PRS

De huidige architectuur van de PRS bevat voor donoren geen duidelijk kader om de financiële noden van de landen vast te stellen. De evaluatiedienst is geen voorstander van een versterking van de rol van het IMF op dit gebied. Enkele mogelijke elementen van oplossing:
• Het land zelf behoudt de centrale plaats bij het vastleggen van een kader voor het mobiliseren van donorsteun.
• Het IMF levert de evaluaties van de macro-economische stabiliteit en van de schuldpositie van de landen, maar is niet verantwoordelijk voor het vaststellen van het niveau van de gewenste of noodzakelijke donorsteun.
• De spanning tussen de ‘gewenste’ en de beschikbare externe steun kan verlicht worden door alternatieve toekomstprojecties op te stellen. Het IMF kan hiervoor technische steun leveren, maar de keuze van de alternatieve projecties moet door het land zelf gebeuren.
• Het verminderen van de onzekerheid over de omvang van de hulpstromen in de toekomst is een algemeen probleem dat het IMF niet kan oplossen. In het kader van een PRS moeten donoren meer toezeggingen op middellange termijn doen. De uitdaging bestaat in het verzoenen van de wens tot voorspelbaarheid (in het hulpontvangend land) met de eis tot doelmatigheid in het donorland (wat selectiviteit op basis van eerdere prestaties inhoudt). Het IMF kan de donoren duidelijke signalen geven over de macro-economische prestaties van het PRS-land en hierdoor elementen voor keuze leveren, zonder evenwel onmiddellijk overdreven ‘rode knipperlichten’ te laten branden – signalen voor het stopzetten of verminderen van de externe steun.


De rol van het IMF in de lage inkomenslanden

De evaluatie van de PRS heeft informatie opgeleverd over de toekomstige rol van het IMF in de lage-inkomenslanden. Het Uitvoerend Bestuur van het IMF zal een aantal belangrijke beslissingen moeten nemen.
• Hoe moet de ‘signaalfunctie’ van het IMF evolueren en hoe moeten die signalen afgeleverd worden? Donoren en vele lage-inkomenslanden blijven van het IMF duidelijke signalen verwachten met betrekking tot de kwaliteit van het macro-economisch beleid. Er moet echter een onderscheid zijn tussen signalen die een onmiddellijke uitwerking hebben op financieringsbeslissingen van het IMF zelf en signalen die losstaan van beslissingen over kredietverlening.
• In welke mate moet het IMF lage-inkomenslanden financieren en wanneer moet deze financiering stopgezet worden? Op dit ogenblik treedt het IMF op bij ‘langdurige betalingsbalansproblemen’. Dat criterium is echter vaag en de grens met ‘financieringsbehoeften voor ontwikkeling’ is vaag. Het IMF kan bij een PRS betrokken blijven zonder het land in kwestie te financieren.
• Hoe zal het voorwaardenbeleid van het IMF evolueren als de PRS-aanpak meer ingang vindt? Een PRS berust op een partnerschap op lange termijn en verantwoordelijkheid bij het land zelf. Hoe verhoudt deze aanpak zich tot een streng voorwaardenbeleid op korte termijn, zoals bij het IMF? Het IMF kan betrokken blijven bij een PRS om fundamentele problemen van het macro-economisch beleid en van de overheidsfinanciën te verduidelijken, zonder dat deze evaluatie verbonden is aan beslissingen over het toekennen van leningen.
• Welke plaats blijft er voor het IMF in het bredere kader van een groep van donoren? Het is niet de taak van het IMF om dit kader af te bakenen. Het IMF kan wel zijn specifieke competentie inbrengen: het belichten van de macro-economische en structuurpolitieke aspecten als voorwaarden voor een duurzame armoedeverminderende economische groei. Maar het Fonds blijft slechts een deel van het bredere, op partnerschap berustende kader.
• Het IMF moet weten dat zijn signalen en evaluaties tot nu toe gezien worden als onlosmakelijk verbonden met beslissingen over kredietverlening. Signalen en rapporten die losstaan van beslissingen over leningen, krijgen daardoor minder gewicht. Dat kan slechts veranderen in een andere structuur, met nieuwe mechanismen voor evaluatie en financiering.
• Het IMF kan zijn kredietverlening op korte termijn in de PRS integreren door de leningen snel ter beschikking te stellen wanneer een land te lijden krijgt onder externe schokken, op voorwaarde natuurlijk dat de evaluaties duidelijk aantonen dat het land op de goede weg is bij het toepassen van de PRS.

Het IMF zal ook op langere termijn in de lage-inkomenslanden een rol te spelen hebben, omdat nu algemeen aanvaard is dat macro-economische stabiliteit een noodzakelijke voorwaarde is voor duurzame en armoedeverminderende economische groei. Maar het IMF moet zich beperken tot het terrein waarop het een comparatief voordeel heeft. Het moet ervoor kiezen zijn inbreng te verduidelijken en scherper te stellen en te kaderen in een breder partnerschap.

Literatuur

INTERNATIONAL MONETARY FUND – INDEPENDENT EVALUATION OFFICE, Report on the evaluation of Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) and the Poverty Reduction and Growth Facility, Washington, 6 juli 2004


Emiel Vervliet is hoofdredacteur van de MO*noordzuid CAHIERS en docent aan de Sociale Hogeschool Heverlee.