De verkeerde competitie

Als we duurzame ontwikkeling als een allesomvattend paradigma beschouwen – de samenhang tussen de economische, sociale en ecologische dimensies – moeten we bij de hype rond de MDs eens te meer vaststellen dat de eerste twee aspecten ruim aan bod komen, maar dat de ecologische component het moet stellen met een zwakke vermelding bij doelstelling 7. Ecologische duurzaamheid wordt daarbij nog eens verengd tot drie terreinen: natuurlijke hulpbronnen, drinkbaar water en krottenwijken. Bij wijze van troost staat wel vermeld dat duurzame ontwikkeling moet geïntegreerd worden in een nationaal beleid en nationale programma’s, maar van enige parameter is hier geen sprake. Een groot gevaar is dat de MDs een pure rekensom worden en dat de kwaliteit van de ontwikkeling achter de cijfers veel te weinig aandacht krijgt. We vermelden hier een aantal domeinen die onder doelstelling 7 vallen, waarvoor dit inderdaad een reëel gevaar vormt.


Simpele maatstaven missen fundamentele dimensie

Van de zeven indicatoren bij doelstelling 7 verwijzen er twee naar het behoud van natuurlijke hulpbronnen, namelijk indicator 25: het deel van het landoppervlak dat bedekt is met bossen, en indicator 26: de oppervlakte aan beschermde gebieden om de biodiversiteit te bewaren. De enge focus van deze indicatoren kan om diverse redenen het concept van duurzame ontwikkeling in gevaar brengen. De kortzichtige berekening van de hoeveelheid land zegt niets over de kwaliteit van de natuurrijkdom in deze gebieden. Uit de naakte cijfers blijkt zelfs een tegenspraak tussen hoeveelheid en kwaliteit: het aantal beschermde gebieden is gestegen van 2,4 miljoen km² in 1962 tot 18,8 miljoen km² vandaag, maar toch blijft het verlies aan biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen toenemen.

Bovendien doen deze indicatoren geen uitspraak over het beheer en het bestuur van de beschermde gebieden: hoe worden ze beheerd, door wie en waarvoor? Evenmin is hiermee iets gezegd over de rechten op de grond of over het gebruik van de natuurlijke hulpbronnen door de mensen die op of rond die terreinen wonen. Deze simpele maatstaven hebben dus geen oog voor een fundamentele dimensie van duurzaamheid, namelijk de wijze waarop de winsten en de lasten van beschermde gebieden en wouden in de samenleving verdeeld worden. Grootschalige concessies voor bossen en plantages verrijken de grote ondernemingen die er eigenaar van zijn en de regeringen die de belastingen ontvangen, maar de lasten worden gedragen door de lokale bevolking, die vaak het gebruiksrecht ontzegd wordt. Net zogoed komen de voordelen van beschermde gebieden vaak ten goede aan de internationale gemeenschap – in termen van de overleving van zeldzame soorten – en de nationale regering en de privé-sector – in de vorm van inkomsten uit toerisme of safari’s – en wordt een groot deel van de kosten betaald door de mensen die ter plekke wonen of er in de naam van natuurbescherming zijn verdreven.

De nadruk op natuurreservaten en bossen suggereert dat deze gebieden de enige sleutel zijn voor het beschermen van natuurlijke hulpbronnen, maar op die manier worden andere waardevolle productieve landschappen over het hoofd gezien: landbouw- en weidegronden, kustgebieden en moerassen. Deze ecosystemen bevatten niet alleen een groot potentieel aan biodiversiteit, ze bieden ook meer mogelijkheden voor armoedebestrijding. Agrarische biodiversiteit draagt immers bij tot economische en ecologische duurzaamheid en is ook een motor voor plattelandsontwikkeling. Maritieme bronnen spelen een cruciale rol in de voedselveiligheid en voor de creatie van duurzame lokale levensomstandigheden. In Azië zijn 1 miljard mensen afhankelijk van vis om te voldoen aan hun proteïnebehoefte. De visindustrie stelt wereldwijd tweehonderd miljoen mensen tewerk. Maar volgens de laatste berekeningen is slechts 0,5 % of 1,7 miljoen km² oceaan beschermd gebied. Eén gebied (het Grote Barrièrerif in Australië) neemt daar al een vijfde van in.

Specifiek voor de bossenindicator rijst het probleem dat het mogelijk is een bos op verschillende manieren te definiëren en dat een bos voor de maatschappelijke groepen een verschillende betekenis kan hebben. De Wereldvoedsel- en Landbouworganisatie FAO definieert een bos als “een oppervlakte grond groter dan een halve hectare, waarvan meer dan tien procent door boomkruinen is bedekt en die niet voornamelijk voor landbouw of stedelijk gebruik aangewend wordt”. Dit klinkt vrij eenvoudig, maar deze definitie sluit agrarische bosbouw uit – een gebruik van grond dat vaak heel duurzaam en waardevol is – en maakt geen onderscheid tussen natuurlijke bossen en aangeplante monoculturen van bijvoorbeeld eucalyptus, die heel wat minder duurzaam zijn.

Ook de definitie van beschermde gebieden is problematisch. Voor sommigen zijn dit de gebieden die door nationale regeringen of internationale organisaties worden afgebakend: nationale parken, biosfeerreservaten, wildreservaten, enzovoort. Maar die definitie sluit evenwel vele gebieden uit die beschermd worden voor en door inheemse volkeren of lokale gemeenschappen en ook particulier eigendom dat soms meer biodiversiteit bevat dan officiële reservaten.

Zelfs wanneer de klemtoon meer op de aard van de natuurlijke hulpbronnen komt te liggen, weerspiegelt dit veeleer een westerse prioriteit zoals de bescherming van zeldzame of bedreigde soorten en habitats, dan de zorg voor de soorten die waarde hebben voor de lokale gemeenschappen als voedsel, voor geneeskundig gebruik of in het kader van culturele tradities. Deze lokale waarden blijven slecht gekend en komen zelden aan bod op de globale politieke agenda.

Internationale actoren leggen de nadruk op de uitbreiding van beschermd gebied. In 1992 werd de doelstelling van tien procent van het totale aardoppervlak naar voor geschoven. Deze doelstelling werd op de Top van Johannesburg in 2002 bevestigd. Een recent rapport (van onder meer UNDP, het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties) geeft aan dat op dit moment al twaalf procent van het aardoppervlak beschermd gebied is. De benadering om gebieden te beschermen heeft ongetwijfeld geleid tot een zekere sociale, economische en ecologische vooruitgang. Ze helpt om een aantal soorten en ecosystemen te laten overleven. Ze heeft eveneens – via het toerisme – vreemde deviezen opgeleverd voor een aantal arme landen. Ook buurlanden kunnen daar voordeel bij hebben, bijvoorbeeld door de bescherming van bronnen van rivieren, waarvan aangrenzende landen afhankelijk zijn voor hun drinkwatervoorziening. Maar deze benadering heeft ook vaak een zware kostprijs. In een aantal gevallen zijn reservaten er niet in geslaagd om het wild te beschermen waarvoor ze werden afgebakend, terwijl er een negatieve impact was op de voedselveiligheid, de leefomstandigheden of de cultuur van lokale gemeenschappen. Soms werden gemeenschappen gedwongen te verhuizen of verloren zij hun toegang tot natuurlijke hulpbronnen, zonder enige of althans voldoende compensatie. Op die manier heeft de instelling van sommige beschermde gebieden geleid tot nog meer armoede voor de armsten onder de armen.

In Tanzania is niet minder dan 25 procent van het grondgebied afgebakend als beschermd gebied. Heel wat van deze gronden zouden bij een ander gebruik een veel betere opbrengst in termen van ontwikkeling kunnen genereren. Reservaten zijn vaak duur om aan te leggen en te onderhouden en zijn zelden financieel duurzaam. De budgetten voor reservaten kunnen zwaar doorwegen op de begroting van een ontwikkelingsland. De internationale financiering vanuit het Wereldmilieufonds Global Environment Facility (GEF), de Wereldbank of internationale NGOs is vaak ontoereikend om deze kosten te dekken.

In de jaren 1980 en 1990 heeft het groeiend besef van de beperkingen van staatsreservaten en de noodzaak om rekening te houden met de verzuchtingen van lokale gemeenschappen geleid tot een andere aanpak, met name een beheer van de natuurlijke hulpbronnen op gemeenschapsbasis. Maar door recente kritiek op dit model wordt steeds meer teruggegrepen naar het oude beleid van traditioneel protectionisme, zonder rekening te houden met de fundamentele sociaal-economische problemen. Ironisch genoeg riskeert MD 7 deze tendens – in de naam van ontwikkeling – te versterken!


De indicatoren aanpassen

Niemand betwijfelt de zin van natuurreservaten. Wat onder vuur ligt, is de manier waarop die gebieden worden beschermd, wat er wordt beschermd en voor wie. Dit alles heeft betrekking op een complex geheel van elementen die de indicator ‘oppervlakte beschermd gebied’ niet kan bestrijken. Het meetinstrument moet niet alleen aangevuld worden met andere vormen van landgebruik voor natuurlijke hulpbronnen, maar ook met andere indicatoren zoals de lokale perceptie van het leefmilieu en met globale prioriteiten zoals het beperken van een klimaatwijziging.

De bossenindicator is door middel van satellietgegevens makkelijk te meten en te vergelijken tussen landen en over diverse periodes. Maar deze simpele oppervlaktemeting kan veel zinvoller worden aangewend om vooruitgang op het vlak van duurzaamheid te kwantificeren, als ze aangevuld wordt met andere gegevens. We denken daarbij aan gegevens over de goederen en diensten die afkomstig zijn van bossen en beboste landschappen, zoals water in kwantiteit en kwaliteit; aan informatie over het aantal beschikbare en gebruikte bosproducten; aan data over de beschikbaarheid van bossen om deze goederen en diensten te leveren in vergelijking met ander grondgebruik; aan een inschatting van de verdeling van lusten en lasten van bosgebruik onder de diverse maatschappelijke groepen en daarvan afgeleid de mogelijke wegen om tot een betere herverdeling te komen; aan het meten van de hoeveelheid bos die onder staats-, commercieel of gemeenschapsbeheer valt.

Als we willen dat de indicator inzake de beschermde gebieden uit MD 7 bijdraagt tot armoedebestrijding in plaats van de armoede te vergroten, moeten we uitgaan van een andere benadering van bescherming, die arme groepen voordelen biedt en die de sociale rechtvaardigheid bevordert. De mate waarin reservaten niet alleen een effectieve bescherming bieden voor de natuurlijke hulpbronnen, maar ook bijdragen tot het welzijn van de maatschappij en tot het bereiken van bredere sociale, economische en ecologische doelstellingen, hangt heel nauw samen met de kwaliteit van het beheer van deze gebieden. Traditionele vormen van beschermde gebieden vallen meestal onder staatscontrole, volgens opgelegde structuren die gebaseerd zijn op een negentiende-eeuwse Amerikaanse beschermingsideologie die stelt dat je mens en natuur gescheiden moet houden. Toch bestaan er andere bestuursvormen die gestoeld zijn op traditionele kennis, lokale beheerspraktijken en traditionele instituties van inheemse volkeren of lokale gemeenschappen. Deze bestuursvormen worden op dit moment niet erkend in de officiële categorieën van beschermde gebieden. Binnen de gebiedsindicator moet er dus een nadruk komen op alternatieven die een klassieke benadering van de top naar de basis kunnen doorbreken.

Gebieden met natuurlijke en aangepaste ecosystemen met een rijke biodiversiteit, ecologische diensten en culturele waarden die op een voluntaristische manier worden beheerd door inheemse volkeren en lokale groepen via gewoonterecht of andere effectieve middelen, vormen een reëel alternatief. Veel van die gemeenschapsgebieden bestaan al, maar worden voor het merendeel niet erkend in de nationale en internationale beschermingssystemen. Dit is grotendeels te wijten aan het feit dat het beheer van deze natuurlijke hulpbronnen gebaseerd is op eigendomsrechten volgens overlevering. Deze normen en systemen zijn in veel landen niet formeel of legaal erkend. Een ander valabel alternatief is een gedeeld beheer, waarbij diverse betrokken groepen (overheid, lokale bewoners, particuliere eigenaars en privé-parken) de verantwoordelijkheid uitoefenen.

Sommige van deze ‘nieuwe’ beschermingswijzen behoeven een nauwkeuriger onderzoek. Zo werd onlangs het concept van ‘beschermingsconcessie’ ingevoerd, waarbij vergoedingen betaald worden aan regeringen of – in sommige gevallen – aan inheemse of lokale gemeenschappen onder de vorm van leasing op lange termijn van afgebakende gebieden aan een beschermingsorganisatie. Het is niet altijd duidelijke welke implicaties deze benadering heeft voor armere groepen, maar een recent onderzoek naar markten voor milieudiensten suggereerde de nodige omzichtigheid. Aangezien de markten voor de bescherming van biodiversiteit de waarde van gebieden die rijk zijn aan biodiversiteit de hoogte injagen, stijgt ook de concurrentie om de controle over deze gebieden. Arme gemeenschappen die deze gebieden bewonen maar geen formele eigendomsbewijzen hebben, worden soms gedwongen om te vertrekken. In plaats van het rentmeesterschap over de natuur te versterken, kunnen deze markten dus de uitsluiting bevorderen.

De traditionele reservaten onder staatsbeheer kunnen enkel een bijdrage leveren om de Millenniumdoelstellingen te bereiken als ze voldoen aan een aantal voorwaarden: als ze opgericht worden met voorafgaande toestemming van inheemse en lokale gemeenschappen; als samen met deze groepen een grondig impactonderzoek uitgevoerd wordt om potentiële negatieve gevolgen op te sporen en eerlijke compensaties te voorzien; als regeringen en ondernemingen gemarginaliseerde groepen zoals nomadische herders of inheemsen erkennen; als er bij het bepalen van de beschermingsprioriteiten rekening wordt gehouden met lokale waarden (gebaseerd op gebruik) en globale belangen (gebaseerd op intrinsieke waarden). De rechten, verantwoordelijkheden, kosten en opbrengsten moeten evenredig worden verdeeld onder alle actoren. Daarvoor zijn instrumenten nodig om de financiële stromen van Noord naar Zuid te bevorderen, moet er een evenwicht komen tussen gewoonterecht en formele normen en instituties en is een erkenning van historische eigendomsrechten vereist.


Milieuzorg integreren in de andere doelstellingen

Het verengen van de ecologische component tot slechts een van de acht Millenniumdoelstellingen betekent een verzwakking van de MDs als kader voor armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. Het paradigma van duurzame ontwikkeling benadrukt precies de integratie van de drie pijlers: economie, sociaal beleid en leefmilieu. Dit impliceert dat men niet op een enkele doelstelling moet mikken, maar precies moet nagaan hoe leefmilieu en het beheer van natuurlijke hulpbronnen kunnen ingebed worden in het geheel van alle doelstellingen. Evenzeer moet nagegaan worden hoe de vooruitgang binnen de andere doelstellingen een positief effect kan hebben op de ecologische duurzaamheid. We gaan hier nog even op in voor een aantal Millenniumdoelstellingen.

De extreme armoede halveren (MD 1)

We vermeldden eerder al het belang van natuurlijke hulpbronnen om de levensomstandigheden van de armsten te verbeteren. Arme landen hebben een comparatief voordeel door hun natuurlijke rijkdommen. Die kunnen werkgelegenheid scheppen, kleine of middelgrote ondernemingen bevorderen en opbrengsten uit ecologische diensten genereren die de armen ten goede komen, in het bijzonder in achtergestelde gebieden waar er weinig alternatieven zijn. In Guyana zijn 19.000 mensen tewerkgesteld in het bosbeheer, dat daarmee een van de voornaamste inkomensbronnen voor de rurale armen vormt.

Landbouw vormt de bestaansbasis voor het merendeel van de gezinnen op het platteland en ook vele stedelijke economieën zijn ervan afhankelijk. Ecolandbouw is een concept dat voedselproductie en de bescherming van de biodiversiteit probeert te integreren en tegelijk een inkomen voor arme boeren tracht te genereren.

Toerisme – waarbij het natuurtoerisme een steeds grotere niche inneemt – is voor Afrika een belangrijke bron van investeringen en werkgelegenheid. Er is wat scepticisme over het samengaan van internationaal toerisme en armoedebestrijding, maar op een aantal plaatsen wordt toerisme ten voordele van armen gepromoot, waarbij het toerisme de lokale economische ontwikkeling kan bevorderen, wanneer lokale tewerkstelling en verwante zakenmogelijkheden samengaan met investeringen in lokale markten en infrastructuur. Producten die zomaar in de natuur te vinden zijn, brengen vaak extra geld in het laatje, vooral in armere rurale gebieden. De schattingen van het aantal mensen dat hiervan deels afhankelijk is, variëren van 200 miljoen op wereldschaal tot 1 miljard alleen al in Azië en de Stille Zuidzee.

Het aantal mensen dat honger lijdt halveren (MD 1)

De FAO heeft al diverse malen het oorzakelijk verband aangetoond tussen het terugdringen van de armoede en het duurzaam beheren van natuurlijke rijkdommen. De uitdaging bestaat er niet alleen in om voldoende voedsel te produceren voor een aangroeiende bevolking op een manier die de natuur vrijwaart voor toekomstige generaties, maar ook om een evenredige verdeling van de opbrengsten te combineren met beheersrechten. Natuurlijke hulpbronnen vormen de basis voor voedselveiligheid, zowel door directe consumptie als door het genereren van een inkomen om voedsel te kunnen aankopen. Het beheer van de natuurlijke rijkdommen draagt ook bij tot een duurzame productiviteit van productief ‘natuurlijk kapitaal’ zoals visgronden en landbouwsystemen, door onder meer ziektecontrole, het bevorderen van de genetische diversiteit, van de bodemvruchtbaarheid en de watervoorziening.

In diverse studies is het belang van plukproducten aangetoond, in het bijzonder voor vrouwen, kinderen en armen. De beschikbaarheid en de toegang tot die producten is belangrijk omdat zij een aanvullend inkomen kunnen opleveren. Sommige van die producten worden dagelijks gebruikt, andere zijn meer seizoensgebonden of dienen als terugvalbasis bij een hongersnood. Plukvoedsel overbrugt vaak ook de kloof tussen verschillende seizoenen, wanneer andere voedingsmiddelen schaars zijn.

Gezondheid (MD 4, 5 en 6)

De natuur is de bron voor de meeste medicijnen. De Wereldgezondheidsorganisatie schat dat tachtig procent van de wereldbevolking afhankelijk is van traditionele medicijnen die afkomstig zijn uit natuurlijke bronnen. Dit geldt zeker voor de armsten, die niet de middelen hebben om moderne farmaceutische producten te kopen of geen toegang hebben tot artsen en/of ziekenhuizen. In Lesotho werkt men met kruidengeneeskunde om het hiv-virus af te remmen. De planten zorgen voor een versterking van het immuniteitssysteem, zonder de schadelijke neveneffecten van de dure antivirale medicatie. De meerderheid van de moderne farmaceutische producten vindt trouwens ook haar oorsprong in de natuur.

Water en sanitaire voorzieningen (MD 7)

Een goed beheer van waterbronnen – met inbegrip van de opvang van water en overstromingsvlakten – is bijzonder belangrijk voor de watervoorziening en voor sanitaire installaties, zowel op het platteland als in stedelijke gebieden. Dit beheer van waterbronnen biedt op zich geen garantie voor een verbeterde toegang tot water en sanitaire voorzieningen voor arme gemeenschappen. Een maximale toegang tot drinkwater en de beschikbaarheid van sanitaire installaties zijn noodzakelijke voorwaarden voor armoedebestrijding en mogen niet blindelings overgelaten worden aan de huidige privatiseringsdrang. Een geïntegreerd waterbeheer is eveneens belangrijk voor de preventie van overstromingen en voor de bescherming van de miljoenen bewoners van krottenwijken in verstedelijkte gebieden.


Conclusies

Door algemeen te voorzien in de basisbehoeften van arme bevolkingsgroepen, zoals hierboven beschreven, komt er ook uitzicht op een verbreding van kansen, zoals investeringen in onderwijs en gezondheidszorg. De bescherming van natuurlijke hulpbronnen garandeert ook mogelijkheden om de levensomstandigheden van toekomstige generaties te verbeteren, terwijl het verdwijnen van ecosystemen en dier- en plantensoorten de kansen ondermijnt om te reageren op veranderingen zoals de klimaatwijziging. Toch wordt ecologische duurzaamheid te veel gescheiden van ontwikkeling, hoewel de nood aan integratie al dertig jaar geleden erkend werd.

De resultaatgerichte benadering van de Millenniumdoelstellingen dreigt voorbij te gaan aan de processen en de manier waarop deze resultaten – al dan niet – gehaald worden.
Het interessante van de Millenniumdoelstellingen ligt in het algemeen kader dat ze voorzien en niet noodzakelijk in de individuele streefdoelen, indicatoren of resultaten.
Het toespitsen op bijzondere doelen of resultaten kan het behalen van andere doelstellingen ernstig ondermijnen.

Inzake het beheer van natuurlijke hulpbronnen heeft een aantal beschermingsorganisaties de retoriek van armoedebestrijding en duurzame levensomstandigheden aangenomen zonder daarom iets te veranderen aan de huidige praktijken die leiden tot een lokale toename van de armoede. De enge focus van Millenniumdoelstelling 7 dreigt dit proces te legitimeren door sommige van deze organisaties een vrijkaart te geven om door te gaan met deze business as usual, zogezegd om de Millenniumdoelstellingen te realiseren. Het bijsturen van de indicatoren, waarbij kwaliteit en kwantiteit gecombineerd worden, kan dit risico opvangen. Maar dan moet daar wel snel werk van gemaakt worden.

Literatuur

CONWAY G., The Paradoxes of Integrated Development, Keynote Address at the ECOSOC Brainstorming Dialogue Sessions: Promoting an integrated approach to rural development in developing countries for poverty eradication and sustainable development, Rockefeller Foundation, UN Headquarters, New York, maart 2003

FOCUS ON THE GLOBAL SOUTH, Anti Poverty or Anti Poor? The Millennium Development Goals and the Eradication of Extreme Poverty and Hunger, Bangkok, 2003

JAREITH H. en SYTH D. (eds.), Turning ideas on their head: a new paradigm for protected areas, Innovative Governance: Indigenous Peoples, Local Communities and Protected Areas, Ane Books, New Delhi, 2003

KOZIELL, I. en VERMEULEN S., Integrating Global and Local Values: A Review of Biodiversity Assessment, Natural Resource Issues Paper, IIED, London, 2002

MCNEELY J. en SCHERR S., Ecoagriculture: Strategies to Feed the World and Save Wild Biodiversity, Island Press, Washington DC, 2002

SATTERTHWAITE D., The Millennium Development Goals and Local Processes. Hitting the target or missing the point? International Institute for Environment and Development (IIED), London, november 2003

Bart Bode is politiek lobbyist van Broederlijk Delen.
bart.bode@broederlijkdelen.be