Beter overleg en synergie dan concurrentie

De Millenniumverklaring van de Algemene Vergadering van de VN heeft niet alleen geleid tot de goedkeuring van een reeks doelstellingen inzake ontwikkeling, maar ook tot het opstellen van een reeks doelstellingen inzake mensenrechten. Deze laatste zijn veel minder bekend dan de eerste en voegen eigenlijk ook nauwelijks iets toe aan de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens die al in 1948 werd afgekondigd.

Deze beide vaststellingen roepen een aantal vragen op. Is er een grote tegenstelling tussen ontwikkelingsdoelstellingen en mensenrechtendoelstellingen? Waarom moeten die in twee aparte teksten worden opgenomen? Is er niettemin een grote gelijkenis of een belangrijke overlapping tussen beide? En waarom zijn de Millenniumdoelstellingen (waarmee we in het vervolg van de tekst verwijzen naar die inzake ontwikkeling) relatief koeltjes onthaald bij de internationale mensenrechtengemeenschap? En klopt het dat een mensenrechtenbenadering de kansen vergroot om de Millenniumdoelstellingen te realiseren?


De verschilpunten

De meest gebruikelijke en spontane associatie die de term ‘mensenrechten’ oproept bij het brede publiek en ook bij professionele medewerkers uit de sector van de ontwikkelingssamenwerking, heeft betrekking op de problematiek van foltering en mishandeling, politieke gevangenen, oneerlijke processen en de doodstraf. Die associatie heeft uiteraard onder meer te maken met de jarenlange ‘prioritaire’ aandacht die internationale mensenrechtenorganisaties als Amnesty International hebben gegeven aan een beperkte kern van burgerrechten en politieke rechten. Bovendien zijn het ook die rechten die de belangrijkste rol hebben gespeeld bij de eerste vorm van koppeling tussen ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten, voornamelijk in het begin van de jaren 1990. Het was een (kort) tijdperk van een beleid van politieke conditionaliteit, waarbij democratisering en een betere bescherming van de burgerrechten en politieke rechten als voorwaarde werden gesteld voor (vooral bilaterale, gouvernementele) ontwikkelingssamenwerking. Dat heeft begrijpelijkerwijze tot gevolg dat de afstand tussen het concept mensenrechten en begrippen als economische groei, duurzame menselijke ontwikkeling en bestrijding van de armoede op het eerste gezicht vrij groot lijkt.

Maar mensenrechten omvatten ook economische, sociale en culturele rechten. Het voormelde VN-comité ziet toe op de naleving van het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, dat ondertussen is geratificeerd door 151 landen. Deze rechten maken trouwens in toenemende mate het voorwerp uit van activiteiten en rapporten van ‘traditionele’ mensenrechtenorganisaties. Hier lijkt vooral de overlapping tussen ontwikkelingsdoelstellingen (en, meer in het bijzonder, de Millenniumdoelstellingen) en mensenrechten zeer groot. Wat is immers het verschil tussen het recht op onderwijs en het effectief genieten van onderwijs? Bevordert ontwikkelingssamenwerking op het vlak van gezondheidszorg ook niet meteen het recht op gezondheid? Is er een verschil tussen de bevordering van tewerkstelling en de bescherming van het recht op arbeid? Toch blijft er een belangrijk onderscheid. Een praktisch voorbeeld maakt dit duidelijk. Het is perfect mogelijk dat tienduizenden mensen in een vluchtelingenkamp een beter lager onderwijs en een betere gezondheidszorg krijgen dan het geval was in hun ‘thuissituatie’, voor ze massaal op de vlucht sloegen. Maar het is meteen duidelijk dat een verbetering in deze basisvoorzieningen niet betekent dat hun mensenrecht op gezondheid en op onderwijs nu beschermd is.

In het voorbeeld komt meteen ook een essentieel verschil tot uiting. Een mensenrechtenbenadering omvat meer dan het voorzien in de basisbehoeften en het verschaffen van sociale basisvoorzieningen. Bij mensenrechten gaat het om juridische aanspraken, over de verplichting van regeringen om die aanspraken te erkennen, over het creëren van normen en instellingen door de nationale overheid, over aanspraken die mensen en (minderheids)groepen in rechte kunnen laten gelden, over het verbod voor staten om mensen uit te sluiten of te discrimineren (bijvoorbeeld bij het verstrekken van onderwijs), over internationale toezichtprocedures en de verplichting voor staten om te rapporteren over de naleving van internationale normen (onder meer aan het voormelde VN-comité), over klachtenprocedures voor slachtoffers in het geval van schendingen, over het veroordelen van schendingen en over het vergoeden en het bieden van herstel aan slachtoffers. Mensenrechten creëren dus een spanningsveld tussen rechten en verplichtingen en roepen daarom onvermijdelijk weerstand op.

Bovendien komt daar nog het kenmerk van de ondeelbaarheid van de mensenrechten bij. De klassieke opsplitsing in enerzijds burgerrechten en politieke rechten en anderzijds economische, sociale en culturele rechten is grotendeels het gevolg van een juridische creatie. Daartegenover staat de intrinsieke verbondenheid van de beide categorieën van rechten. Wat betekent immers het recht op arbeid zonder een vrijwaring tegen slavernij of tegen een wrede, onmenselijke en onterende behandeling van arbeiders? Met het oog op het recht op gezondheid is het essentieel dat patiënten zich kunnen verenigen om bepaalde ziekten officieel te laten erkennen, dat gezondheidspersoneel zich kan verenigen om betere werkomstandigheden te eisen. Het recht op onderwijs betekent ook dat bevolkingsgroepen hun politieke eisen kunnen laten gelden om onderwijs in hun eigen taal te krijgen. De juridische scheiding tussen beide categorieën van rechten doet dus oneer aan de werkelijkheid op het terrein. De vakbondsvrijheid is een mooie illustratie van de intrinsieke ondeelbaarheid: ze is essentieel in het kader van het streven naar het recht op arbeid, het recht op vakantie, het recht op een behoorlijke levensstandaard, maar ze is ook volledig ingebed in de vrijheid van vereniging, de vrije meningsuiting en het recht op politieke participatie meer in het algemeen.


Gevolgen voor de Millenniumdoelstellingen

Een eerste gevolg van wat voorafgaat, is het feit dat veel politieke regimes (in het bijzonder regeringen van ontwikkelingslanden) er geen belang bij hebben om mensenrechten al te expliciet op te nemen in de Resolutie over de Millenniumverklaring van de Algemene Vergadering van de VN, laat staan om ze expliciet te koppelen aan de Millenniumdoelstellingen. Een mensenrechtenbenadering van de Millenniumdoelstellingen vestigt immers evenzeer de aandacht op de bijhorende juridische verplichtingen van regeringen en, wat zo mogelijk nog erger is, brengt indirect ook een aantal burgerrechten en politieke rechten met zich mee.

Ook voor donoren is het comfortabeler om het onderwerp van de mensenrechten te vermijden, al was het maar om een consensus te vergemakkelijken. Tijdens een conferentie in maart 2004 had James Wolfensohn, Voorzitter van de Wereldbankgroep, het in dit verband over inflammatory language. Over de houding van zijn aandeelhouders (staten dus) tegenover de mensenrechten, verklaarde Wolfensohn: “We betreden het terrein van de politiek en dat is een terrein waarover zij zeer bezorgd zijn. We hebben besloten het thema te vermijden en we spreken de taal van de economische en sociale ontwikkeling”. De aarzeling om aan aanspraken op duurzame menselijke ontwikkeling ook juridische verplichtingen te koppelen ligt overigens mee aan de grondslag van de weigerachtige houding van de Wereldbank ten aanzien van de mensenrechtenbenadering van ontwikkeling. Bovendien is het voor donoren in het algemeen minder riskant om samen te werken op basis van solidariteit en vrijgevigheid dan op basis van een juridische verplichting. Elke referentie in die zin in de Millenniumdoelstellingen zou dan ook aan donorzijde op weerstand stuiten. Paradoxaal is overigens dat staten met veel meer gemak hulp bieden aan slachtoffers van een vloedgolf, waarvoor ze internationaal-rechtelijk niet aansprakelijk zijn, dan aan slachtoffers van door de mens veroorzaakte rampen als slavernij of een genocide, waarbij een schadevergoeding al vlug zou kunnen worden geïnterpreteerd als een erkenning van internationaal-rechtelijke aansprakelijkheid en dus van een zekere verplichting in hoofde van de staat in kwestie.


Kritiek van de verdedigers van de mensenrechten op de Millenniumdoelstellingen

Voor de internationale mensenrechtengemeenschap, zowel de grote NGOs als de mensenrechtenorganen van de VN zelf, zijn de Millenniumdoelstellingen te soft, te weinig ambitieus, te veel een uitholling van doelstellingen waartoe heel veel staten zich toch al juridisch verbonden hebben. In plaats van grondrechten van personen gaat het nu om aan economie en budget gebonden beleidspunten, die in meerdere of mindere mate prioritair kunnen zijn.

Bovendien, aldus een andere kritiek, kunnen sommige streefcijfers gemakkelijker worden gerealiseerd door degenen die al bepaalde grondrechten genieten nog verder te bevoordelen, veeleer dan door zich te bekommeren om etnische of religieuze minderheden, inheemse volkeren of anderen die worden uitgesloten of gediscrimineerd. Het werken met gemiddelden en statistieken om de realisatie van de Millenniumdoelstellingen te toetsen, maakt ze uiteraard meer tastbaar en gemakkelijker meetbaar, maar die benadering staat haaks op een mensenrechtenbenadering. Vanuit het standpunt van de mensenrechten is het eigenlijk onaanvaardbaar om ‘de halvering van de armoede tegen 2015’ als streefcijfer te hanteren. In 1948 werd immers ook in een Resolutie van de Algemene Vergadering van de VN (over de Universele Mensenrechtenverklaring) het ‘recht op een behoorlijke levensstandaard’ als mensenrecht opgenomen, niet voor de helft van de bevolking maar voor iedereen. En dus vindt de mensenrechtengemeenschap de Millenniumdoelstellingen over het algemeen geen stap vooruit, wel integendeel. Zij ziet er ook een bevestiging in dat staten de naleving van ‘alle mensenrechten voor iedereen’ ook financieel niet ernstig willen nemen.

Het voormelde voorbeeld is overigens eens te meer een indicatie van het feit dat een mensenrechtenbenadering ook heel belangrijke budgettaire gevolgen heeft. Ter illustratie en bij wijze van vergelijking geven we hier een voorbeeld vanuit een Belgisch oogpunt. Bij de goedkeuring van de recente basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van gedetineerden, werd – ruw samengevat – een ‘gunstenregime’ vervangen door een ‘rechtenregime’. Waar gedetineerden vroeger in grote mate afhankelijk waren van de gunsten die werden toegekend door een gevangenisdirectie, wordt voor de toekomst een aantal mensenrechten van gedetineerden wettelijk verankerd. Daarbij heeft de wetgever grotendeels inspiratie gezocht in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Voor sommige aspecten is een mensenrechtenbenadering echter met opzet niet consequent doorgetrokken. Want als het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer (het recht op privacy) ook betekent dat elke gedetineerde, minstens gedurende een aantal uren van de dag, recht heeft op een eigen cel, dan zijn de budgettaire gevolgen voor de begroting van Justitie uiteraard heel aanzienlijk. Op vraag van het kabinet van minister van Justitie Onkelinx werden alle bepalingen uit de ontwerptekst geschrapt die zouden toelaten om in de nieuwe Basiswet een grondrecht van elke gedetineerde op een eigen cel te lezen, mede uit vrees voor schadeclaims vanwege gevangenen die hun recht niet zouden kunnen laten gelden. Of de Belgische wet, en vooral de Belgische praktijk in tal van gevangenissen, de toets door het Europese Hof nog lang zal doorstaan, is een andere vraag.

Toegepast op armoede

De voormalige Hoog Commissaris voor de Mensenrechten van de VN Mary Robinson, heeft haar eigen definitie van armoede voorgesteld: “Armoede is het ontzeggen van mogelijkheden tot keuze en van kansen, een schending van de menselijke waardigheid. Het betekent dat de mens niet de mogelijkheid heeft om volwaardig deel te nemen aan het maatschappelijk leven. Het betekent dat een gezin niet genoeg voedsel en kleding kan kopen; dat er geen school voor de kinderen is, geen land om voedsel te verbouwen of een job om een inkomen te verdienen, geen kans om een lening af te sluiten. Armoede staat gelijk met onzekerheid, onmacht en uitsluiting van personen, gezinnen en gemeenschappen. Het betekent een grotere kwetsbaarheid en leven in gemarginaliseerde en ecologisch kwetsbare delen van de stad, zonder drinkbaar water en sanitaire voorzieningen.”

Het moge duidelijk zijn dat ‘een dollar per dag’ (het streefcijfer van de Millenniumdoelstellingen) in deze complexe visie op armoede maar een zeer onvolledig antwoord kan bieden. In tal van academische kringen en VN-instellingen zijn dan ook al heel wat voorstellen en richtlijnen opgesteld om aan armoedebestrijding een mensenrechtelijke benadering te geven. Een gemeenschappelijk kenmerk daarvan is dat armoede en armoedebestrijding niet worden beperkt tot aspecten van technische en economische aard, maar dat ook de politieke context en elementen van ontvoogding, participatie en zeggenschap of empowerment aan bod komen.


Hoe de kloof tussen beide benaderingen dempen?

Eerst en vooral is er nood aan een blijvende erkenning van de nauwe verbondenheid tussen de agenda om de Millenniumdoelstellingen te realiseren en de mensenrechtenbenadering. Het is al lang duidelijk dat armoede (ook in de enge definitie van minder dan een dollar per dag) een van de belangrijkste hinderpalen is om effectief te genieten van burgerrechten en politieke rechten: armoede bemoeilijkt in belangrijke mate de mogelijkheden tot politieke inspraak, tot deelname aan het verenigingsleven, tot juridische bijstand, enzovoort. Omgekeerd is het uiteraard ook zo dat een systematische schending van burgerrechten en politieke rechten vaak hand in hand gaat met structurele armoede bij een groot deel van de bevolking. De beide agenda’s zijn dus vooral gebaat bij overleg en synergie, niet bij concurrentie.

Het is bovendien belangrijk voor donoren om te benadrukken dat de MDs niet allesomvattend zijn. Dit betekent niet dat wat zij vooropstellen niet goed zou zijn. Het betekent wel dat ook andere doelstellingen, in het bijzonder een rechtenbenadering van ontwikkeling, een even belangrijk criterium moet blijven om ontwikkeling te meten en om ontwikkelingshulp toe te kennen. Het betekent tevens dat regeringen die goed scoren voor de Millenniumdoelstellingen niet meteen ook als goede leerlingen moeten worden beschouwd in de internationale betrekkingen, waarbij de aandacht voor hun prestatie op het vlak van burgerrechten en politieke rechten diplomatiek niet langer van tel zou zijn.

Daarnaast is het ook mogelijk de Millenniumdoelstellingen te ‘injecteren’ met een mensenrechtendimensie, zoals hierboven al gesuggereerd met betrekking tot de definitie en de benadering van armoede, ook al is die dimensie dan niet uitdrukkelijk in meetbare streefcijfers en indicatoren opgenomen in de Millenniumdoelstellingen zelf. Dit is onder meer mogelijk door uitdrukkelijk gebruik te maken van de Algemene Commentaren van toezichthoudende organen van de VN inzake mensenrechten. We denken aan de commentaren van het Comité inzake Economische, Sociale en Culturele rechten, maar ook bijvoorbeeld van het Comité voor de Bestrijding van Discriminatie van Vrouwen en het Comité voor de Rechten van het Kind. Voor de traditionele mensenrechtenbeweging betekent dit meteen ook dat zij zich niet zoals gebruikelijk en vertrouwd alleen maar mag richten op bescherming, schendingen en klachten, maar dat daarnaast ook een meer op bevordering gerichte benadering nodig is. Indien zij succes kennen, kunnen de Millenniumdoelstellingen in die zin indirect – als waren ze een paard van Troje – anders onbespreekbare bekommernissen om mensenrechten mee op de agenda van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking plaatsen.

Toegepast op Millenniumdoelstelling 5

Millenniumdoelstelling 5 betreft de gezondheid van moeders. Het streefcijfer dat daarbij wordt gehanteerd, is een daling van het sterftecijfer van vrouwen bij de bevalling met 75 procent tegen 2015. Als indicatoren worden vooropgesteld: het sterftecijfer van moeders (eigenlijk het percentage sterfgevallen van moeders op het totale aantal bevallingen) en het aantal geboorten dat wordt begeleid door geschoold medisch personeel.

Een ‘mensenrechteninjectie’ van deze doelstelling impliceert dat ze wordt verbreed, van een veeleer biologische en medische benadering naar een gerichtheid op sociaal-economische, gender- en politieke factoren. De gezondheid van de moeders heeft immers te maken met tal van deze laatste factoren: de toegang van vrouwen tot informatie, het feit of vrouwen al dan niet de keuze hebben inzake voortplanting en gezinsplanning, het gebrek aan aandacht op het politieke beleidsniveau (wat op zichzelf weer te maken heeft met de beperkte vertegenwoordiging en inspraak van vrouwen), het al dan niet bestaan van traditionele, cultuurgebonden praktijken met schadelijke gevolgen voor de vrouw, de arbeidsomstandigheden van zwangere vrouwen en jonge moeders, de emancipatie van de vrouwen in landelijke gebieden, de discriminatie van vrouwen die ‘maatschappelijk ongewenst zwanger’ zijn en meer algemeen de discriminatie inzake de toegang tot gezondheidszorg, algemene aspecten van transparantie, participatie, duurzame financiering en verantwoordelijkheid bij de bepaling en uitvoering van een gezondheidsbeleid door de overheid. Deze factoren geven meteen ook aan hoe het formuleren van een streefcijfer, zonder rekening te houden met de particuliere, onder meer ook culturele context, weinig operationeel houvast biedt. Wie dat laatste wil uitbouwen om te komen tot een duurzame oplossing, zal eigenlijk noodzakelijkerwijs vaststellen dat het nodig is de specifieke Millenniumdoelstelling op een ruimere manier te benaderen vanuit het oogpunt van de mensenrechten.


Conclusie

Gezien vanuit het standpunt van de mensenrechten zijn de Millenniumdoelstellingen verre van vanzelfsprekend. Maar mede gelet op het gewicht dat deze doelstellingen genieten in de internationale samenwerking, is het belangrijk om vooral uit te gaan van de overlapping tussen de beide agenda’s en om ervoor te zorgen dat de twee benaderingen elkaar ‘bevruchten’: een mensenrechtenbenadering kan de Millenniumdoelstellingen wellicht een meer duurzaam en structureel karakter geven, het kader van de Millenniumdoelstellingen biedt de kans om – desnoods indirect – een aantal bekommernissen inzake mensenrechten aan te kaarten.

Literatuur

DE FEYTER K., World Development Law, Antwerpen, Intersentia, 2001

UVIN P., Human Rights and Development, Bloomfield, Kumarian Press, 2004

Over de benadering van armoede door de Hoog Commissaris voor de Mensenrechten bij de VN, zie http://www.ohchr.org/english/issues/poverty/index.htm

Over mensenrechten en armoedebestrijding, en meer in het algemeen het verband tussen mensenrechten en ontwikkeling, zie http://www.odi.org.uk/rights/ (Overseas Development Institute)

Stef Vandeginste is onderzoeker aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen. Zijn werkterreinen zijn politieke transitie en transitional justice.
stef.vandeginste@ua.ac.be