Armoedebestrijding in een notendop

Waarom een nieuwe aanpak?

Er bestond een grote ontevredenheid over de van bovenuit opgelegde voorwaarden bij schuldverlichting of ander externe financiering. De internationale financiële instellingen zaten met een inhoudelijk én een imagoprobleem. Met de PRSP wilden ze sleutelen aan de nadelen van dat oude voorwaardenbeleid en bewerkstelligen dat een groot deel van de financiële ‘opbrengst’ van de schuldverlichting (doordat een minder groot deel van de overheidsuitgaven naar schuldaflossing moet gaan) zou gebruikt worden voor armoedebestrijding.


PRSP: een strategiedocument voor armoedebestrijding

De PRSP vormt de basis voor de armoedestrategie die IMF en Wereldbank hebben gelanceerd op hun jaarvergadering van 1999. De Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) of beleidsnota voor armoedebestrijding is een nationaal plan om de armoede terug te dringen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen ervan ligt bij de nationale overheid. In principe moet de regering wel raadplegingen organiseren en de participatie verzekeren van gedecentraliseerde overheden, representatieve structuren en de civiele maatschappij.

Een PRSP moet aan vijf basisprincipes beantwoorden. Allereerst moet zij aangestuurd zijn door het land zelf, met een actieve participatie van de civiele samenleving en de privé-sector in alle operationele fases van het plan. Bovendien moet zij resultaatgericht zijn en werken aan resultaten die nuttig zijn voor de armen. Een PRSP moet ook veelomvattend zijn, om rekening te houden met de vele dimensies van armoede en ook gebaseerd zijn op partnerschap, met een gecoördineerde input van bilaterale, multilaterale en niet-gouvernementele ontwikkelingspartners. Ten slotte moet een armoedestrategienota ook werken met een langetermijnperspectief voor armoedebestrijding.

In theorie werd aanbevolen om zoveel mogelijk te vertrekken van de bestaande nationale planning. Landen als Oeganda en Mozambique zijn er inderdaad in geslaagd hun bestaande plannen om te dopen en te recycleren tot PRSPs. In andere gevallen begon men gewoon van voren af aan. Een ‘gewone’ PRSP zoals die van Rwanda is ongeveer 150 bladzijden lang. Ze begint met tien bladzijden inleiding over het waarom en hoe van de aanmaak van een PRSP voor Rwanda. Vijftien bladzijden worden besteed aan de analyse van de armoedesituatie in het land en vijf bladzijden aan de uitgangspunten van de armoedebestrijdingsstrategie. Daarna volgen dertig bladzijden sectorale analyse en een drietal bladzijden over transversale thema’s als gender en aids. Nog eens twintig bladzijden gaan over het macro-economisch kader en de vijftien laatste bladzijden behandelen de vraagstukken van monitoring en evaluatie. Daarna volgen nog ongeveer vijftig bladzijden statistische bijlagen.


Hoe sterk is de band tussen PRSP en schuldenbeleid?

In de beginfase was de PRS-aanpak bedoeld voor en bijna exclusief gekoppeld aan de HIPC-operatie voor schuldverlichting. HIPC staat voor Heavily Indebted Poor Countries (arme landen met een hoge schuldenlast) en is ook de naam van het systeem dat vooral door Wereldbank en IMF was ontworpen om de schulden van lage-inkomenslanden met een ondraaglijke schuldenlast te behandelen.

HIPC werkt met twee belangrijke momenten. Het ‘beslissingspunt’ is een soort tussenstop waarbij de schuldpositie van het land wordt geëvalueerd en waar al een gedeeltelijke schuldverlichting wordt toegestaan. Een tweede moment is het ‘voltooiingspunt’, waar het land als eindpunt van de HIPC-behandeling zijn schuld verminderd zou moeten zien tot op een haalbaar niveau (sustainable debt level).
Voor een gedeeltelijke kwijtschelding op het beslissingspunt had een HIPC-land minstens een tussentijds PRSP en liefst een eerste versie van een volledig armoedebestrijdingsplan nodig. Een tussentijds of interim-PRSP is een ‘voorlopige tekst’, opgesteld om te vermijden dat landen te lang moeten wachten op een dringend nodige schuldverlichting. Armoedebestrijding en ook het opstellen van een goed plan daarvoor is een kwestie van lange adem. Een interim-PRSP moest toch ook al aan een aantal minimumvoorwaarden voldoen: een diagnose stellen van de armoede in het betrokken land en aangeven hoe het proces om tot een volledig PRSP te komen zal verlopen en wie daarbij geraadpleegd zal worden.

Sinds de beginfase is de reikwijdte van de PRS-aanpak uitgebreid buiten de groep van landen met een hoge schuldenlast. De PRSP is nu de basis voor financiering van IMF en Wereldbank voor lage-inkomenslanden in het algemeen. Er zijn zelfs landen als Pakistan en Indonesië die zowel concessionnele (een bepaald percentage als gift) als niet-concessionnele (gewoon aan marktvoorwaarden) financiering krijgen van IMF en Wereldbank en toch een PRSP hanteren als referentiekader voor hun extern gefinancierde ontwikkelingsprogramma’s.


Hoeveel landen werken al met een PRSP?

Midden 2004 hadden veertig landen een volwaardige PRSP, veertien werkten nog met een interim-document. In die groep van 54 landen zijn alle continenten vertegenwoordigd, maar maakt Afrika met twintig volledige PRSPs en negen interim-PRSPs toch de grote meerderheid uit.

Continent (Volledig) PRSP (Interim-) PRSP
Afrika Benin, Burkina Faso, Ethiopië, Gambia, Ghana, Guinee, Kameroen, Kenia, Madagaskar, Malawi, Mali, Mauritanië, Mozambique, Niger, Oeganda, Rwanda, Senegal, Tanzania, Tsjaad, Zambia; Burundi, Centraal-Afrikaanse Republiek, DR Congo, Guinee-Bissau, Ivoorkust, Kaapverdië, Lesotho, Sao Tomé & Principe, Sierra Leone
Oost-Azië Cambodja, Mongolië, Vietnam Laos
Europa en Centraal-Azië Albanië, Armenië, Azerbeidzjan, Bosnië en Herzegovina, Georgië, Kirgizië, Servië en Montenegro, Tadzjikistan. Macedonië, Moldavië,
Latijns-Amerika Bolivia, Guyana, Honduras, Nicaragua, Dominicaanse Republiek
Midden-Oosten en Noord-Afrika Djibouti, Jemen
Zuid-Azië Nepal, Pakistan, Sri Lanka Bangladesh
Bron: website Wereldbank: www.worldbank.org

De ervaringen van al die landen met de PRS-aanpak zijn niet zomaar te vergelijken. De kwaliteit van het proces hangt sterk af van de beheers- en onderhandelingscapaciteit van de betrokken regering en van de sterkte van de civiele maatschappij.


Zijn de structurele aanpassingsleningen afgeschaft?

Landen die een PRSP hebben opgesteld, krijgen niet zomaar geld van IMF, Wereldbank of andere geldschieters. De nota moet ook eerst nog worden goedgekeurd door het bestuur van de twee instellingen. En ook dat is op zich nog niet voldoende. Zowel het IMF als de Wereldbank hebben nog altijd een eigen kredietprogramma. Wat er via die programma’s wordt gefinancierd en onder welke voorwaarden, wordt onderhandeld tussen de instellingen en de regering van het land. De uiteindelijke beslissing ligt bij de twee instellingen.

De vroegere kredietfaciliteiten van IMF en Wereldbank zijn omgedoopt en/of uitgebreid.
De vroegere Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF) van het IMF heet nu Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) of mechanisme ter bevordering van de armoedebestrijding en de groei. De rentevoet en de terugbetalingsvoorwaarden zijn niet veranderd. Er wordt 0,5 procent rente aangerekend en de terugbetalingen gebeuren halfjaarlijks. Ze beginnen vijf en een half jaar na het uitbetalen van de lening en eindigen na tien jaar. Half 2004 kwamen 77 landen in aanmerking voor PRGF-kredieten. Een PRGF–akkoord is nog altijd een IMF-document dat rechtstreeks is onderhandeld tussen het fonds en de regering van het betrokken land. Het IMF zelf vindt dat zijn PRGF-werk sterk verschilt van de vroegere ESAF. Het vindt dat de PRGF-kredieten veel meer door het betrokken land zelf gestuurd worden en beantwoorden aan de volgende principes: een bredere participatie en meer ownership; de PRGF moet ingebed zijn in een bredere strategie van groei en armoedebestrijding; het overheidsbudget moet afgestemd zijn op groei en op de armen; er is meer fiscale flexibiliteit en een selectievere conditionaliteit; het accent ligt meer op de verbetering van het overheidsbeheer en er moet rekening gehouden worden met sociale impactstudies.

Bovenop de gewone aanpassingsleningen heeft de Wereldbank een bijkomende kredietfaciliteit in werking gezet om landen te helpen bij het financieren van hun PRSP. Het gaat om het Poverty Reduction Support Credit (PRSC), een ondersteunend krediet voor armoedebestrijding. Meestal wordt gewerkt met een PRSC-programma van twee of meer leningen. Dit programma loopt op middellange termijn, past in principe binnen de PRSP en financiert onderdelen van een opdrachtenlijst die de regering heeft vastgelegd in een Letter of Development Policy (LDP), een brief over het ontwikkelingsbeleid. Die is samen met de Wereldbank geconcretiseerd in een brede matrix van hervormingsmaatregelen. Bij de Wereldbank vormt de basis voor de financiering nog altijd de Country Assistance Strategy (CAS), een Wereldbankdocument waarover is onderhandeld met de regering. Het legt een strategie vast en bevat een aantal kernpunten of doelstellingen die gerealiseerd moeten worden of die om actie vragen. In het CAS-jargon heten die triggers.

Het ‘aanvragen’ van een financiering bij het IMF en de Wereldbank gebeurt nog grotendeels op dezelfde manier, met een Letter of Intent, een brief waarin de regering de tussenkomst van het IMF vraagt en aangeeft welke acties zij zal ondernemen om de economie te hervormen. Dat klinkt mooi, maar eigenlijk is het een knieval van de regering, die belooft de voorwaarden van de financiële instellingen te respecteren.


Is er een taakverdeling tussen IMF en Wereldbank?

In theorie voorziet de PRS-aanpak een nog sterkere samenwerking tussen het fonds en de Wereldbank. Ze vertrekken allebei ‘uiteraard’ van dezelfde PRSP die de nationale regering heeft opgesteld. Personeelsleden van het IMF en de Wereldbank maken samen de uiterst belangrijke Joint Staff Assessment (JSA). Die gezamenlijke stafevaluatie is doorgaans een zeer gedetailleerd document van zowat tweehonderd bladzijden, een rapport met de conclusies van het onderzoekswerk van de staf naar de economische, monetaire, financiële en institutionele toestand van het land. Dit werk wordt samengebracht onder de titel Economic and Sector Work. De JSA geeft aan hoe het land er aan toe is en of de door de regering geformuleerde PRSP adequaat en realistisch is. Eigenlijk geeft de staf in de JSA aan of hij vindt dat het bestuur de PRSP zou moeten goedkeuren of niet. Ook na de goedkeuring van de PRSP worden er regelmatig (in principe zowat jaarlijks) nieuwe JSAs gemaakt. Die moeten dan aangeven of het land bij de uitvoering van de opdrachten op de goede koers zit, waar er eventueel afwijkingen kunnen worden toegestaan en of er al dan niet reden is om te stoppen met de IMF- en Wereldbankfinanciering. In de praktijk is de JSA een bijzonder belangrijk instrument voor het fonds en de Wereldbank om toezicht en controle te houden op het proces.

In de vroegere aanpassingsprogramma’s was er vaak sprake van enige wrijving tussen het IMF en de Wereldbank omdat beiden vonden dat de ander zich te ver buiten het eigen domein waagde. In principe zijn de grenzen nu duidelijker vastgelegd. Het IMF beperkt zich tot het macro-economisch en financieel beleid en de steun die er nodig is om dat in het betrokken land redelijk te laten verlopen. Dat gaat dan vooral om overheidsbeheer (controle van de uitgaven, de boekhouding en de audits), belastinghervorming, herstructurering van de financiële sector en goed bestuur. De Wereldbank is dan gespecialiseerd in de structurele hervormingen, de aanpassingen binnen bepaalde sectoren en staat ook het meest in voor het verzekeren van het verband met armoedebestrijding.

Volgens richtlijnen van de Wereldbank voor haar eigen staf gaat de bank ervan uit dat de macro-economische situatie van een land in orde is als het via een PRGF-akkoord on track is met het IMF. Andersom is het voor het IMF voldoende dat er een PRSC van de Wereldbank loopt om aan te nemen dat de sociale en structurele hervormingen op goede weg zijn. Uiteindelijk is er nog altijd een gezamenlijk uitvoeringscomité van de bank en het fonds om te maken dat alle procedures en programma’s min of meer op elkaar afgestemd blijven.


Minder voorwaarden?

Is het oude voorwaardenbeleid dan verdwenen? Er wordt verwacht en gehoopt dat de van buitenaf opgelegd voorwaarden stilaan vervangen worden door bindende doelstellingen die van binnenuit (vanuit de regering) en van onderuit (door de bevolking) worden aangebracht. Is het te optimistisch om dat te verwachten van een proces dat nog heel sterk wordt gedomineerd door de wereldbank en het IMF?

Tot nu toe is er aan het oude voorwaardenpakket eigenlijk niet heel veel veranderd. Het IMF spreekt trots over zijn slanker en veel meer op de eigen expertise afgestemde voorwaardenpakket. Het klopt ook wel dat het fonds zich veel meer is gaan toespitsen op voorwaarden met betrekking tot het macro-economisch beleid en op ingrepen waarvan een redelijk directe impact op de macro-eonomische doelstellingen kan worden verwacht. Maar de ‘ballast’ die het fonds heeft afgeworpen, is niet verdwenen. Die is grotendeels opgevist door (vooral) de Wereldbank en andere donoren. Ook de recentste evaluatie door de onafhankelijke evaluatiedienst van het IMF (2004) bevestigt dat. Als je de nieuwe voorwaardenlijstjes van IMF en Wereldbank samenvoegt, kom je eigenlijk min of meer tot dezelfde optelsom als vroeger. Jammer is vooral dat het voorwaardenpakket soms weinig te maken heeft met de PRSP, het armoedebestrijdingsdocument dat normaal toch de basis zou moeten worden van alle interventies.

Al bij al blijven de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds zwaar wegen op de PRS en op het beleid van de betrokken landen. Dat heeft vooral te maken met het handhaven van traditionele conditionaliteit, los van het PRS-proces. Maar ook de impact op wat er uiteindelijk in de PRSP wordt opgenomen blijft groot, door ‘preventieve’ aanpassing vanwege het gastland dat problemen wil vermijden, maar soms ook door rechtstreekse inmenging of interventie van een van de grote instellingen.


Nieuwe instrumenten?

De nieuwe PRS-aanpak heeft ook al nieuwe instrumenten opgeleverd of heeft minstens geleid tot een intensiever gebruik van de bestaande mechanismen. In het kader van de armoedestrategie is het belangrijkste en meest ambitieuze instrument de Poverty and Social Impact Assessment (PSIA). Als je de ambitie hebt de armoede te verminderen en de sociale toestand te verbeteren, moet je kunnen meten welke impact maatregelen op die punten hebben. Het interessante is dat men er zich eigenlijk ook toe verbindt om bij belangrijke beslissingen vooraf na te gaan of en welke sociale en ecologische impact er zal zijn en hoe de voorgestelde maatregel zal inwerken op de armoede. In theorie moet die voorafgaande inschatting ook gebeuren bij belangrijke macro-economische maatregelen.
Op zich is dit een goed voornemen en een potentieel krachtig instrument. Maar in de praktijk is het tot nu toe meer geblaat dan wol. De kritiek is vooral dat de inschatting veel te sterk in handen ligt van IMF en Wereldbank zelf en dat men zich vooral voor de impact van het macro-economisch beleid veel te snel tevredenstelt met algemene en weinig aan de praktijk getoetste uitspraken. NGOs en de betrokken landen pleiten sterk voor grondiger en onafhankelijke evaluaties van de potentiële impact van maatregelen.

De PRS-aanpak legt, zowel voor het intern beheer van het land als voor de externe financiering, een sterke nadruk op het ‘instrument’ begroting en controle van de overheidsuitgaven. Het zal ook wel niet verwonderen dat er in de samenwerking met en het toezicht door het IMF en de Wereldbank meer aandacht is besteed aan budgetopbouw en -controle. Er wordt gewerkt met een Medium Term Expenditure Framework (MTEF), met Public Expenditure Management (PEM) en Public Expenditure Reviews (PER). In een aantal gevallen heeft dat zeker geleid tot meer berekenbaarheid en transparantie in de overheidsuitgaven. Maar tot nu toe is nog maar weinig onderzocht hoe je een overheidsbudget echt voor armoedebestrijding kunt laten werken, behalve dan door het gaaf houden van de algemeen als ‘sociaal’ erkende budgetposten zoals onderwijs en gezondheidszorg.

Belangrijk is ook hoe de betrokken landen zich hebben georganiseerd om het PRS-proces op gang te krijgen en te begeleiden. In een aantal landen is hiervoor een heel nieuwe structuur opgericht, met eigen diensten, comités en overlegprocedures. Op zich lijkt dit nuttig om op zijn minst niet te vergeten dat er zoiets als een PRS-aanpak is. In een aantal landen wordt in die parallelle structuur ook hard en vrij efficiënt gewerkt. Maar het gevaar bestaat dat er weinig kruisverbindingen worden gelegd met het algemeen beleid dat ver weg in de grote ministeries wordt gevoerd. In de praktijk worden tot nu toe de beste resultaten geboekt in landen waar er een duidelijk engagement is vanwege de regering, waar de verantwoordelijk bij een van de topministeries ligt, maar waar toch enkele speciale voorzieningen en mechanismen bedacht zijn om de PRS-aanpak niet te laten verdwijnen in het geheel van het gangbare beleid.


En de participatie?

Een van de meest vernieuwende aspecten van de PRS-aanpak is dat er een nationaal plan moet komen in overleg met de bevolking. Zo werd participatie van sociale organisaties en van de privé-sector een noodzakelijke, uitdrukkelijk neergeschreven voorwaarde voor het aanvaarden van een PRSP. Maar jammer genoeg is die voorwaarde heel weinig concreet uitgewerkt. Hoeveel participatie nodig is, hoe goed die moet zijn en in welke mate er ook rekening mee moet gehouden worden, staat nergens precies omschreven. In de praktijk zijn er wat participatie betreft dan ook hemelsbrede verschillen tussen de landen die intussen op de een of andere manier met deze aanpak werken. Er zijn wel enkele algemene lijnen te trekken. In de beginperiode 1999-2000 was de kwaliteit van de participatie slecht, op het karikaturale af. Er waren geen echte openingen voor inspraak, de procedures waren verward en ondoorzichtig. Nadien verbeterde de kwaliteit in zekere mate. Het blijft wel opvallen dat de deelname van de civiele maatschappij sterk verschilt naargelang van het ‘beleidsniveau’ waarop de raadpleging plaatsheeft. Uit de praktijk blijkt dat de Wereldbank en het IMF de civiele maatschappij veeleer beschouwen als een informant over de toestand van de armoede dan als deelnemer aan het beleid.

In de meeste PRS-processen zijn NGOs sterk betrokken bij lokaal onderzoek bij de armen over armoede. In een aantal gevallen gaat het om degelijk participatief onderzoek dat vrij breed is georganiseerd en dat een aantal belangrijke, minder bekende aspecten van armoede beter in de verf zet. In nogal wat landen worden ook gesprekken met de NGO’s georganiseerd over het beleid in sociale sectoren: gezondheid, huisvesting, onderwijs, enzovoort. In feite gaat het hier grotendeels over het beter organiseren van de sociale vangnetten. In de beste gevallen leiden de raadplegingen tot meer aandacht voor de sociale programma’s, meer transparantie en een duidelijker oriëntatie van die programma’s. Jammer genoeg blijft in heel wat landen ook de participatie op dit niveau beperkt tot een reeks gesprekken waarvan de impact erg onduidelijk is. Slechts in enkele landen is er een debat gehouden over het macro-economisch beleid en werd ook de civiele maatschappij daarbij betrokken. NGOs nemen hier slechts uitzonderlijk aan deel en die participatie is in sommige gevallen dan nog gedeeltelijk overgenomen door vertegenwoordigers van sterk ‘bestafte’ en geschoolde internationale NGOs.

In dit cahier is voldoende beschreven hoe sterk het IMF deze discussie gesloten houdt voor regeringen en andere betrokkenen. Het macro-economisch beleid is bijzonder belangrijk voor de armoedebestrijding – en voor ontwikkeling in het algemeen. Het gebrek aan openheid met betrekking tot dit aspect van het beleid legt een zware hypotheek op de relevantie van de participatie in het PRS-proces in het algemeen.
Een ander belangrijk pijnpunt blijft de afwezigheid van representatieve nationale en gedecentraliseerde politieke structuren in het PRS-proces. Nationale parlementen hebben tot nu toe geen rol van betekenis kunnen spelen.

Ten slotte willen we ook nog vermelden dat de relatie tussen de civiele maatschappij en de regering in heel wat van de 54 landen met een vorm van PRS-proces allerminst probleemloos is. In sommige van de betrokken landen is het uiten van kritiek op het overheidsbeleid een erg riskante bezigheid. Ook dat is niet bevorderlijk voor de kwaliteit en de impact van de deelname van de civiele maatschappij. Het zal dan ook niet verwonderen dat de beste participatie te vinden is in landen met een sterke maar min of meer open regering, met een sterk parlement dat via budgetcontrole en wetgevend werk de regering kan sturen en met een sterke, goed georganiseerde en ook op macro-niveau geschoolde civiele samenleving. Alleen als de capaciteit op deze verschillende niveaus spectaculair wordt versterkt, kan de PRS-aanpak een deel van zijn ambities waarmaken.

Rudy De Meyer is Diensthoofd Studie en Publicaties van 11.11.11 vzw, de koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging. Hij is redactielid van MO*noordzuid CAHIERS en medesamensteller van dit cahier. rudy.demeyer@11.be