Duurzame Ontwikkelingsdoelen: van blauwdruk naar concreet beleid

Op zich is het tot stand brengen van zo’n eensgezinde en ruime agenda – het huiswerk van de wereld – verwonderlijk. De wereld lijkt dezer dagen immers een ruwe plaats waar mensen gruwelijke dingen tegenover en met elkaar doen. Ook de spanningen tussen staten en regio’s lopen op: Rusland versus het Westen, de spanningen tussen een deel van de moslimwereld en het Westen, China tegenover zijn buren…

Desondanks spraken alle staten van de wereld in juli 2014 met elkaar af dat ze de komende vijftien jaar allemaal samen aan zeventien doelen zullen werken: de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (Sustainble Development Goals, SDG’s) moeten ervoor zorgen dat alle mensen een goed leven kunnen leiden en dat we dat op zo’n manier doen dat de aarde en haar ecosystemen er niet te zeer onder lijden.

Hoe reëel is dat? Het is immers niet omdat diplomaten aller landen in de zeepbel van het New Yorkse hoofdkwartier van de Verenigde Naties een tekst bijeenschrijven dat die in de wereld daarbuiten ook veel betekent. Veel factoren zullen bepalen wat er met het akkoord gebeurt. Er is om te beginnen de geopolitieke context.

Onzekere tijden

Jan Vandemoortele is daar pessimistisch over. Hij werkte drie decennia bij diverse organisaties van de Verenigde Naties en was in 2001 mede-ontwerper van de Millenniumdoelen. Vandemoortele: ‘Laat je niet misleiden door deze mooie teksten. Er is momenteel geen internationaal leiderschap dat tot een effectieve internationale samenwerking kan leiden. Ik heb vaak genoeg meegemaakt hoe de VS er, als het er echt op aankwam, iedereen de arm omwrongen om mee te doen. Dat lukt nu niet meer.’

‘Misschien zijn de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen wel het begin van een tijdperk van echte samenwerking.’

‘We zitten in een overgangsperiode net zoals tussen de twee Wereldoorlogen: het Verenigd Koninkrijk kon het niet meer, de VS wilden nog niet. En daardoor was er niet veel internationale samenwerking mogelijk. De Volkenbond brokkelde uiteen. Dat is nu ook zo: de VS deemsteren weg, er is nog niemand anders in de plaats. De SDG’s staan dus wel op papier maar ze zullen niet veel betekenen.’

Ook Bogdan Vandenberghe, directeur van noordzuidkoepel 11.11.11, verwacht zich aan onzekere jaren. ‘Het VS-leiderschap brokkelt af en verschillende blokken vechten om invloed. In zo’n omgeving is effectieve multilaterale samenwerking niet vanzelfsprekend tenzij de staten voor het eerst beseffen dat er in deze samenhangende wereld geen alternatief is voor samenwerking, en bereid zijn om ook zonder echte hegemoon samen te werken. De optimistische visie is dat de SDG’s daar het begin van zijn.’

Ver van mijn bed

Naast het internationale klimaat is er natuurlijk de afstand van de VN-afspraken tot de nationale regeringen en tot de burgers. ‘Er is nog maar één minister in onze regering die weet wat die SDG’s voor ons land gaan inhouden,’ zegt een westers diplomaat, ‘en dat is de minister van Ontwikkelingssamenwerking.’

Tegen 2030 moet de armoede in België halveren van 15 naar 7,5 procent. 

Nochtans hebben de SDG’s ook voor rijke landen heel wat gevolgen. Zo moeten alle landen het percentage van de bevolking dat zij zelf als arm definiëren, halveren. Voor België betekent dat dat we tegen 2030 van vijftien naar 7,5 procent armen zouden gaan. Dat zal een zeer ernstige inspanning vergen als je weet dat onze economie niet veel groeit en de vergrijzing sterk zal toenemen in die periode.  Is premier Charles Michel zich bewust van dit engagement en hoe ernstig neemt hij het?

‘Het is een voordeel dat Alexander De Croo vice-premier is en dus de SDG’s kan aankaarten op het hoogste politieke niveau,’ vindt Bogdan Vandenberghe.

Om op het terrein bakens te verzetten, zal evenwel meer nodig zijn dan enkele overtuigde ministers. Er zal ook vanuit de samenleving druk moeten komen. De groep wetenschappers die de SDG’s een paar maanden geleden analyseerde, vindt het trouwens een van de zwaktes dat het huidige raamwerk niet aangeeft welke breed gamma van sociale groepen gemobiliseerd zal moeten worden om de doelen in praktijk te brengen. 

Quasi onleesbare boterham

En dan stoten we op het grote probleem met het huidige pakket van 17 doelen en 169 subdoelen. Het is een enorme, quasi onleesbare boterham en een groot aantal subdoelen is zo geformuleerd dat vooruitgang ter zake ook niet meetbaar is.  

De verklaring van Rio+20 stelde nochtans dat de SDG’s ‘actiegericht, beknopt en eenvoudig te communiceren moeten zijn’. VN-secretaris-generaal Ban Ki-Moon stelde, eind vorig jaar, al voor om de zeventien doelen te behouden maar ze ‘te herschikken op een gefocuste en beknopte manier die het noodzakelijke mondiale bewustzijn mogelijk maakt’.

Tussen nu en september 2015, wanneer de post-2015-agenda echt wordt goedgekeurd, staat nog een en ander te gebeuren om de ‘verkoopbaarheid’ van de SDG’s te vergroten.

Zo zal er een verklaring worden opgesteld.  ‘Dat moet een overtuigend en principieel verhaal worden’, aldus Ban Ki-Moon. Maar ook over die tekst wordt uiteraard onderhandeld tussen de tweehonderd lidstaten van de VN. Een meeslepend manifest wordt dat nooit. Daarvoor moet het noodgedwongen al te zeer bestaan uit ‘taal’ waarover iedereen het eens is geworden.

Jan Vandemoortele: ‘Wij schreven indertijd juist de Millenniumdoelen (mdg’s) vanuit het VN-secretariaat omdat we vreesden dat de Millenniumverklaring die alle staatshoofden in 2000 ondertekenden dode letter zou blijven. Er stonden daar wel goeie engagementen in maar die zaten bedolven onder een lange tekst. Om dat te verhelpen, stelden we acht eenvoudige doelen voorop. Die 169 subdoelen zijn daar het omgekeerde van: daarin verliest een kat haar jongen.’

‘In deze 169 subdoelen verliest een kat haar jongen.’

Iets dergelijks kan nu natuurlijk nog altijd gebeuren. Zo wordt eraan gedacht de SDG’s te vertalen in een aantal indicatoren die representatief zijn voor verschillende subdoelen en zelfs doelen, en die naar voor te schuiven als het gezicht van de 17 doelen en 169 subdoelen.

Anderen vinden dat de SDG’s kunnen gezien worden als een mondiaal politiek programma waarbij elke staat zijn eigen klemtonen kan leggen, waaruit elke staat zijn eigen prioriteiten kan kiezen. Ook dat zou het geheel makkelijker behapbaar maken.

Maatschappelijke druk

Een andere voorwaarde om van de SDG’s echt het huiswerk van de wereld te maken, is te proberen om de civiele samenleving er zoveel mogelijk bij te betrekken, althans in die staten waar er een krachtig middenveld tussen bestuur en burgers bestaat.

Een voordeel is alvast dat het middenveld ook betrokken werd tijdens de ontwikkeling van de SDG’s. Via de MyWorld-opiniepeiling lieten zeven miljoen mensen uit zowat alle landen ter wereld weten wat hun favoriete doelen waren. Verder werden ngo’s door de regeringen op nationaal en internationaal niveau betrokken bij de invulling van de SDG’s.

Dat zou het makkelijker moeten maken om hen nu ook warm te maken voor de uitvoering ervan. Bogdan Vandenberghe, directeur van 11.11.11, ziet mogelijkheden om van de SDG’s gebruik te maken – net zoals dat bij de mdg’s het geval was.

Het middenveld werd betrokken bij de ontwikkeling van de SDG’s: 7 miljoen mensen lieten hun mening horen. 

‘De mdg’s waren ook niet perfect maar de handtekeningen van 189 staats-en regeringsleiders stonden eronder’, zegt Vandenberghe. ‘Hetzelfde zal gelden voor de SDG’s. Zoiets is niet vrijblijvend en is politiek interessant. En dus moet je daarop inspelen.’

Ook Sabien Leemans van het Wereldnatuurfonds België vindt het een politiek engagement waaraan de regeringen voortdurend kunnen herinnerd worden.

De Belgische vice-premier Alexander De Croo stelt zich daar overigens ook voor open: ‘Deze agenda is geen verdrag maar het is wel een stevig politiek engagement dat we moeten nemen.’

Niet met lege handen naar New York

De mate waarin de staten een effectief monitoringsysteem zullen uitbouwen om de uitvoering van de SDG’s echt op te volgen, zal ook bepalen hoe krachtig de SDG’s worden. Dat wordt nog het gevecht van de komende maanden en jaren.

In de schoot van de Economische en Sociale Raad (Ecosoc) van de VN werd het High Level Policy Forum on Sustainable Development opgericht. Dat komt in de plaats van de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling, die tot voor kort de mondiale vordering inzake duurzame ontwikkeling moest opvolgen en stimuleren. De commissie is evenwel een stille dood gestorven.

De vraag is het Forum sterker kan worden. Dat hangt onder meer af van de vraag hoe “high level” het wordt. Wordt het effectief een bijeenkomst waar ministers worden verwacht? Wordt er om de twee of vier jaar een stevige verslaggeving verwacht van de vorderingen die landen maken? Als dat het geval is, kan er een zekere druk van uitgaan. Het is immers vervelend om met lege handen naar New York af te zakken.

Koken vergt geld en andere ingrediënten

Om de agenda uit te voeren, is er nood aan geld maar ook aan andere middelen. SDG 17 somt de uitvoeringsmiddelen op: financiën, technologie, capaciteitsopbouw, handel, beleidscoherentie en goeie partnerschappen.

Voor het financiële luik wordt de derde conferentie over Financiering voor Ontwikkeling in juli 2015 in de Ethiopische hoofdstad Addis Abbeba belangrijk. In de huidige ontwerptekst voor Addis wordt sterk de nadruk gelegd op het belang van nationale middelen: eigen belastinginkomsten heten cruciaal om de SDG’s te realiseren.

De tekst pleit ervoor dat landen met zeer lage belastinginkomsten meer publieke middelen leren mobiliseren. Twintig procent van het Bruto Nationaal Inkomen (BNI) wordt daarbij als een minimum gezien en de tekst stelt voorop dat de kloof tussen het huidige belastingniveau en twintig procent van het BNI tegen 2025 moet worden gehalveerd.

De ontwerptekst van de Financiering voor Ontwikkeling-conferentie stelt dat alle landen tien procent aan sociale voorzieningen moeten besteden.

De tekst wil ook dat de publieke bestedingen voor sociale noden worden verhoogd: tien procent van het BNI of 300 dollar per persoon per jaar (de hoogste van die twee) moeten aan essentiële publieke voorzieningen zoals onderwijs en zorg worden besteed. De Minst Ontwikkelde Landen moeten op internationale steun kunnen rekenen om dat bestedingsniveau tegen 2030 waar te maken.  

Ontwikkelingsngo’s staan wat huiverig tegenover die sterke nadruk op nationale belastingen, maar anderzijds is dit een internationale erkenning dat sociale voorzieningen moeten kunnen rekenen op substantiële publieke middelen, die in de hoogdagen van het neoliberalisme moeilijk denkbaar was.

Oproep tot fiscale samenwerking

Wie A zegt moet evenwel ook B zeggen. Iedereen weet dat landen, en zeker ontwikkelingslanden, zwaar te kampen hebben met belastingontwijking. De ontwerptekst erkent dat er grenzen zijn aan wat individuele landen aan belastingen kunnen innen in een interdependente wereld.

Om landen te helpen om voldoende belastinginkomsten te verwerven, verbinden de landen zich tot ‘een globale campagne om belastingontwijking substantieel te verminderen door meer internationale samenwerking. We gaan akkoord om samen te werken om transparantie te vergroten en volgende innovaties door te voeren: land-per-land- rapportering door multinationale ondernemingen, publieke registers van de echte eigenaars van ondernemingen, automatische uitwisseling van financiële informatie met hulp voor de ontwikkelingslanden, vooral de armste, om hun capaciteiten te verbeteren zodat ze hieraan kunnen deelnemen.’

De VN-lidstaten verbinden zich tot een globale campagne om belastingontwijking substantieel te verminderen.

Het komt wellicht allemaal erg ambtelijk over maar het is taal die tien jaar geleden nog ondenkbaar was: een oproep van alle VN-lidstaten om samen te werken om meer belastingen te kunnen innen.

‘We moeten er echt voor zorgen dat deze passage erin blijft,’ aldus Rudy De Meyer van 11.11.11., die deze thematiek sinds lang volgt. ‘Vooral de passage over land-per-land-rapportering en het publieke register van finale eigenaars is erg waardevol.’  

De inspanningen van de OESO om dit soort internationale fiscale samenwerking uit te bouwen, worden door de VN-tekst erkend, maar er wordt opgeroepen om er echt universele processen van te maken zodat ook de armste landen kunnen deelnemen.

Ontwikkelingshulp

De tekst roept de rijke landen op om tegen 2020 de veertig jaar oude belofte om 0,7 procent van hun inkomen aan ontwikkelingshulp gestand te doen. Wel wordt een opening gecreëerd om een deel van dat geld ook als klimaatfinanciering te bestempelen –iets wat ngo’s en ontwikkelingslanden niet willen.

Ten gronde staan ontwikkelingslanden en rijke landen hier nog altijd recht tegenover elkaar: de G77 en China willen dat de rijke landen hun oude hulpbeloften blijven naleven. Ze wijzen er tevens op dat in het klimaatverdrag is erkend dat er inzake klimaatverandering sprake is van ‘gemeenschappelijke maar verschillende verantwoordelijkheid’ – iedereen draagt verantwoordelijkheid voor het klimaatprobleem maar de rijke landen het meest. Dat principe willen de ontwikkelingslanden nu graag op de hele post-2015-agenda toepassen.  

‘Het “gulle decennium” 2000-2010 is niet voor herhaling vatbaar’

Dat botst evenwel met hoe de rijke landen een en ander ervaren: trage economische groei, oplopende vergrijzingkosten en twijfels over de effectiviteit van de klassieke hulp … ondergraven hun bereidheid om meer geld op tafel te leggen.

Verschillende westerse diplomaten lieten aan MO* verstaan dat er niet meer geld komt, dat het “gulle decennium” 2000-2010 niet voor herhaling vatbaar is. Belgisch minister van Ontwikkelingssamenwerking Alexander De Croo: ‘Hulp blijft belangrijk voor de Minst Ontwikkelde Landen. Daarom pleitte ik er onlangs bij mijn Europese collega’s voor om vijftig procent van hun hulp aan Minst Ontwikkelde Landen en fragiele staten te besteden.’

De Croo wijst er graag op dat andere stromen zoveel belangrijker zijn geworden: het geld dat migranten naar hun families terugsturen, buitenlandse investeringen en internationale stichtingen zoals het Gatesfonds.

Daarnaast wordt er nog altijd gedacht aan innovatieve financieringsvormen zoals een financiële transactietaks, koolstoftaksen, taksen op kerosine, of bijkomende tabakstaksen. Of daar op korte termijn veel uitkomt, is onzeker.

Beleidscoherentie klinkt saai maar is opwindend

Maar, zoals gezegd, benadrukt SDG 17 dat het om meer dan geld alleen gaat. De overdracht en ontwikkeling van groene technologie naar en voor ontwikkelingslanden is cruciaal. Met het oog daarop richten de VN een zogenaamde technologiebank op die zich moet toeleggen op de transfer van technologie naar de Minst Ontwikkelde Landen.

‘De SDG’s betekenen dat België zijn subsidiëring van bedrijfswagens moet afbouwen.’

Beleidscoherentie is een ander middel om de SDG’s in de praktijk te brengen. Het betekent: stoppen met de aloude praktijk om het op het ministerie van Financiën het omgekeerde te doen van wat het milieuministerie zou willen.

Sander Spanoghe, die bij de Vlaamse administratie de SDG’s opvolgt, geeft daarvan een mooi voorbeeld: ‘België subsidieert meer dan enig ander land de bedrijfswagen. Dat kost ons vier miljard euro aan gederfde belastinginkomsten en we subsidiëren zo het verbruik van fossiele brandstoffen.’

‘Beleidscoherentie inzake duurzame ontwikkeling betekent dat je deze praktijk afbouwt en twee vliegen in een klap vangt: een beter milieu en meer beleidsruimte om andere dingen te doen.’ Het voorbeeld geeft meteen aan hoe politiek de SDG’s wel zijn als je ze ernstig neemt.

Voorwaar, het worden boeiende tijden.