Frans Bieckmann: 'De grote ontwikkelingsorganisaties hebben nauwelijks strategische denkers'

Wat was voor u de aanleiding dit boek te schrijven? Was dat daadwerkelijk het indrukwekkende bezoek van één dag aan Darfur dat in de proloog beschreven wordt? 

Frans Bieckmann: ‘Nee, dat bezoek volgde na het besluit het boek te schrijven. Toen was ik al een paar maanden met mijn onderzoek naar beleidscoherentie bezig. Het gaat over hoe ontwikkelingssamenwerking samenhangt met andere vormen van buitenlandbeleid. In dit geval is het vooral gericht op het veiligheidsbeleid. Daar wilde ik een boek over schrijven.’

‘Ik heb de case van Darfur genomen. Nederland en andere landen pasten het zogenaamde 3D-beleid —  Diplomacy, Defense en Development – toe, ook wel de Dutch approach genoemd. Het ministerie van Defensie en Buitenlandse Zaken werkten samen bij het vormen van beleid. Daar wilde ik onderzoek naar doen en heb Darfur als case gekozen.’

U gebruikt Darfur als case om kritisch te kijken naar de ontwikkelingssector?

Frans Bieckmann: ‘Niet alleen de ontwikkelingssector. Juist niet eigenlijk. Het gaat vooral om het breder buitenlandbeleid van Nederland, Europa en andere landen.’

Waarom de keuze voor Darfur?

Frans Bieckmann: ‘Darfur is één van de voorbeelden van een zaak waar het veiligheidsbeleid, de militaire kant van het verhaal, samenviel met de ontwikkelingskant. Soedan wordt vaak betiteld als een fragiele staat. Al vind ik overigens niet dat het een fragiele staat is, maar dat is een andere discussie: Soedan is een sterke, autoritaire staat.’ 

‘Feit is dat je op Darfur geen traditioneel ontwikkelingsbeleid los kunt laten. Geld geven aan de regering, zogenaamde budgetsteun, was bijvoorbeeld geen optie. Je kon ook niet echt werken aan wederopbouw. Enige mogelijkheid was noodhulp geven en tegelijkertijd nadenken hoe om te gaan met een land met zo’n conflict.’ 

‘Daarbij hebben veel spelers een rol. Verschillende VN-organisaties, de EU, de Afrikaanse Unie, en voor Nederland het DGIS als je het hebt over het ministerie van Buitenlandse Zaken, maar ook Defensie.’

‘Darfur was een goed voorbeeld voor die samenhang tussen belangen en spelers. Ik heb in het begin nog met het idee gespeeld te werken met verschillende korte cases. Dat heb ik los gelaten omdat Darfur al groot genoeg was.’

Wat is uw voornaamste kritiek op de ontwikkelingssector?

Frans Bieckmann: ‘Ik noem het het strategisch tekort van de goede bedoelingen. In verschillende hoofdstukken analyseer ik aspecten van de internationale bemoeienis, waaronder ontwikkelingssamenwerking. Ik kijk naar noodhulp, het Internationaal Strafhof, de VN Veiligheidsraad en de verschillende organisaties van de VN die zich met hun eigen mandaten bezighouden.’

‘Ze zitten allemaal in hun eigen logica vast. Dat geldt ook voor ontwikkelingssector. Eigenlijk is ontwikkelingssamenwerking vrij geïsoleerd bezig van de rest van de internationale bemoeienis met Darfur. Daardoor heb je niet het overzicht om strategisch te kunnen handelen.’ 

‘Het probleem is dat de tegenstander, in dit geval vooral het regime in Khartoem, wél heel strategisch handelt. Zij zijn heel goed in een aanpak van verdeel-en-heers. Ze zijn continu bezig om de spelers in de internationale gemeenschap, inclusief die van ontwikkelingssamenwerking, tegen elkaar uit te spelen.’

‘Dat doen ze door soms wat paaien, soms wat geven, dan weer tegenwerken, boos doen zelfs, dan weer wat toegeven, of organisaties gewoon het land uitzetten. Vervolgens mogen ze weer terug, zijn die organisaties weer blij en houden ze hun mond.’ 

‘Dat wordt heel strategisch en weldoordacht gedaan. Daardoor hebben ze altijd het voortouw. Het is uiteindelijk een politieke kwestie, een kwestie van macht. Tegelijkertijd blijft ontwikkelingssamenwerking in het ‘goeddoenerij’ hangen. Je moet juist goede voorwaarden creëren.’

‘Vergelijk het met de sociale dienst in Nederland. Het is nodig om mensen die geen werk hebben een uitkering te geven. Maar je moet daarnaast een goed economisch beleid hebben om te voorkomen dat mensen zonder werk komen te zitten. Alleen maar sociale dienstje spelen, dat heeft niet zoveel zin. Dat wil niet zeggen dat het niet moet, alleen moet je als ontwikkelingssector voorwaarden scheppen voor ontwikkeling.’

‘Dat betekent dat je een brede blik moet hebben op het buitenlandbeleid. Je moet eerst veiligheid scheppen en oog hebben voor alle andere belangen die er spelen. Dat kan olie zijn, of geopolitieke belangen, of terreurbestrijding. De CIA werkt samen met de Soedanese geheime dienst in de strijd tegen Al Qaida. Diezelfde geheime dienst coördineerde de massamoord in Darfur die 300.000 slachtoffers heeft geëist.’

‘De Amerikanen tonen in woorden hun verontwaardiging over het schurkachtige regime, maar zij hebben tegelijkertijd een groot belang bij goede samenwerking met de Soedanese geheime dienst. Terrorismebestrijding is belangrijker dan het lot van de mensen in Darfur. Je moet oog hebben voor die verhoudingen en tegenmacht proberen te organiseren. Mijn verwijt is dat ontwikkelingssamenwerking veel te weinig oog heeft voor macht en machtsvorming. ‘

U schrijft ook: ontwikkelingswerkers weten onvoldoende wat er speelt. Vindt u dat een gebrek aan professionaliteit of zelfs naïef?

Frans Bieckmann: ‘Nee, ik zou het geen gebrek aan professionaliteit willen noemen. Men focust zich op haar eigen werkterrein. Ik ga niet meehuilen met de wolven dat ontwikkelingssamenwerking niet professioneel of effectief is. Ik stel wel dat men een breder blik moet hebben op de geopolitieke en economische verhoudingen waarin zij functioneren.’

‘Ontwikkelingswerkers –de mensen met de voeten in de klei – werken in de vluchtelingenkampen of voeren een project uit. Het gaat mij om de aansturing daarvan, om de strategen die er eigenlijk niet zijn. De grote ontwikkelingsorganisaties hebben nauwelijks strategische denkers. Voor het ministerie van Buitenlandse Zaken geldt precies hetzelfde. Er zijn drie of vier mensen op een totaal van duizend beleidsmedewerkers die zich fulltime met Soedan bezighouden. En die personen wisselen zonder een goede overdracht van kennis en ervaring. Soedan is één van de prioriteitslanden, maar er is helemaal geen systematische strategische analyse.’ 

‘Ik pleit voor een sterke strategische beleidseenheid die heel goed en heel diep in de verhoudingen zit van het land. Eigenlijk van de regio. Ik pleit voor een regiobenadering. In Tsjaad gebeurt namelijk precies hetzelfde als in Darfur. Met minder doden, maar de mechanismen zijn hetzelfde. Regionaal hangt dat samen.’

‘Nederland had niet eens een ambassadeur in Tsjaad. De ambassadeur in Kameroen deed Tsjaad erbij. Dan kan je dus nooit een goed overzicht hebben over die ongelooflijk complexe dynamiek die speelt.’

‘Ik heb het woord naïef niet gebruikt, maar ik denk wel dat het een tekort is van ontwikkelingssamenwerking. Er zijn uitzonderingen, maar grosso modo kan ik dat standpunt wel staande houden.’ 

Dat gaat voornamelijk het ministerie aan. Hoe vindt u dat maatschappelijke organisaties hun rol spelen?

Frans Bieckmann: ‘Ngo’s kijken niet of nauwelijks op zo’n manier naar een land. Die gaan er heen omdat ze zich richten op community building, water, scholing of gezondheidszorg. Dat doen ze vaak op een goede manier, dat moeten ze ook blijven doen. Ze zouden alleen meer oog moeten hebben voor de context. Anders kan al het goede werk binnen de kortste keren weer omver gedonderd worden omdat er weer een nieuw conflict uitbreekt.’

‘De wortels van deze conflicten in Darfur en heel Soedan liggen in een ver verleden. Het Darfur conflict is in de jaren tachtig gezaaid. Wat vandaag gebeurt, kan leiden tot conflicten over twintig jaar. Je hebt het bekende conflict tussen noord en zuid Soedan, dat woedt al sinds de onafhankelijkheid in 1956. Darfur barstte uit in 2003. Ook in andere regio’s van Soedan zijn conflicthaarden. Het regime reageert steeds op dezelfde manier: milities bewapenen en de verschillende stammen en bevolkingsgroepen tegen elkaar uitspelen. Een verdeel en heers strategie.’

Eigenlijk is ontwikkelingssamenwerking vrij geïsoleerd bezig van de rest van de internationale bemoeienis met Darfur. Daardoor heb je niet het overzicht om strategisch te kunnen handelen.

‘Er zijn culturele, religieuze en etnische verklaringen gegeven voor deze conflicten. Dat zijn oppervlakkige verklaringen. Er zijn wel conflicten tussen stammen, maar die zijn juist aangewakkerd door het regime om onrust te creëren. Voor mij is de kern van het conflict dat 90 tot 95 procent van de bevolking in Soedan wordt buitengesloten van de welvaart, van zeggenschap, dus van democratie. Daarom heet het boek ook het sinistere spel om macht, rijkdom en olie.’

‘Een groot deel van de bevolking mag niet meedoen en wordt buitengesloten. Vroeg of laat komen ze in opstand. Eerst zijn er protesten. Als dat niets uithaalt, komen ze gewapend in opstand. Vervolgens reageert het regime op een heel wrede manier. Die patronen moet je doorbreken. Je kunt nog zo veel mooie scholen bouwen, maar je moet eerst dat soort dingen oplossen. Daar is veel te weinig oog voor of het wordt gezien als buiten de macht van ontwikkelingsorganisaties. Daardoor houden ontwikkelingsorganisaties zich daar niet structureel mee bezig.’

Het is nu een doekje voor het bloeden, maar het werkelijke probleem zit bij het regime in Khartoem en je zou veel meer met de vuist op tafel moeten en durven slaan?

Frans Bieckmann: ‘Je moet dat wel op een slimme manier doen. Je kan wel met je vuist op tafel slaan, maar dan lachen ze zich dood. Je moet zorgen dat je macht creëert, dat je dat niet in je eentje doet, maar dat je stevige coalities bouwt.’ 

‘Ik beschrijf in het boek ook momenten dat dat gebeurde. Momenten dat internationale spelers samen zich echt boos maakten en met sancties dreigden of afkondigden. Dan zie je gelijk dat het regime terugtrekt. Maar meestal is het één speler die wat roept en dan zegt Khartoem ja of nee of geeft ondertussen een mooie order aan een ander of laat een organisatie weer toe tot de kampen. Dan houden die zich weer stil.’

‘Op die manier worden internationale organisaties tegen elkaar uitgespeeld. Vaak omdat ze onderling concurreren. Dat geldt voor ontwikkelingsorganisaties, maar ook voor internationale organisaties, landen en zelfs voor onderdelen van landen in de vorm van verschillende ministeries. Het regime in Khartoum heeft dat perfect in de gaten. En die maken daar gebruik van en bespelen dat.’

‘Dus ik zeg: je moet zelf die dynamieken goed analyseren. In Soedan bestaan intern tegenstellingen. China wordt gezien als de grote bondgenoot. Maar ook daar zijn verschillende motieven om wel of niet Soedan te steunen. Je moet goed analyseren wat die motieven zijn en hoe je daar iets mee kan. In plaats van alleen maar roepen: jullie zijn fout. ‘

U bent voorstander van een gezamenlijk buitenlandbeleid waar ontwikkelingssamenwerking een onderdeel is, maar ook handel, economische ontwikkeling en de politieke dimensie op elkaar worden afgestemd?

Frans Bieckmann: ‘Vooral die politieke dimensie. Ik ben het daar absoluut mee eens, maar dat roep ik al vijftien tot twintig jaar. En niet alleen ik. Dus ja, ik ben het daar mee eens, maar ik zou wel graag willen horen hoe dan.’

‘Beleidscoherentie is niet nieuw. Pronk en Van Mierlo, toen die in 1995 ministers waren van ontwikkelingssamenwerking en Buitenlandse Zaken, hebben het ministerie al zo gereorganiseerd zodat het meer geïntegreerd werd. En de 3D approach bestaat ook al een tijdje in naam, maar naar mijn mening overheerst daarin niet zozeer het belang van de bevolking van die landen, de human security, maar gaat het vaak om geopolitieke belangen, om terrorismebestrijding, bijvoorbeeld in Afghanistan.’

Hoe verhoudt de case Darfur zich met ontwikkelingssamenwerking in een land dat politiek veel stabieler is en je niet praat over een fragiele staat? In een stabielere context waarin je als donor economische ontwikkeling wilt stimuleren?

Frans Bieckmann: ‘Je kan dan denken aan landen als Rwanda en Ghana. Maar dat zijn om verschillende redenen uitzonderingen. Ik denk dat voor vrijwel alle landen – Congo, Burundi, Oeganda zou je iets stabieler kunnen noemen, Kenia zelfs – hetzelfde geldt. Het geweld is niet zo groot als in Darfur of Soedan in zijn geheel, maar voor die landen geldt dat – dat is puur speculatief want dat heb ik niet uitgezocht – je vergelijkbare analyses kan en zou moeten maken.’

‘Mijn uitgangspunt is dat de landen, eigenlijk de mensen en de maatschappij in die landen, het uiteindelijk zelf moeten doen. Dat wordt in naam wel onderschreven, maar in de praktijk is het nog steeds zo dat wij opleggen hoe ze het moeten doen. Ik ga er van uit dat ze het zelf moeten doen. Als ze linksom willen, dan moeten ze het linksom doen. Wat wij als buitenland kunnen doen, is de externe voorwaarden wat beter maken.’

‘Die externe voorwaarden liggen vooral in de internationale verhoudingen. Dat zijn handelsverhoudingen, economie, financieel systeem, milieuzaken. En veiligheid. Daar moeten we ons op richten. Een buitenlandbeleid dat per land verschilt, maar gebaseerd is op een vergelijkbare analyse als in mijn boek over Soedan.’

U schrijft ‘ontwikkelingshulp is op sterven na dood.’ Wat zou de sector moeten doen om weer snel levend te worden?

Frans Bieckmann: ‘En wat schrijf ik daarna?’

‘Hoog tijd om het opnieuw uit te vinden dus.’

Frans Bieckmann: ‘Ja, precies. Even voor de duidelijkheid. Nogmaals, ik wil niet meehuilen met de wolven. Je kan dit verkeerd interpreteren. Ik denk dat het hard nodig is ontwikkelingssamenwerking opnieuw uit te vinden, en dan zul je het misschien ook een nieuwe naam moeten geven: mondiale rechtvaardigheid bijvoorbeeld. Ik denk dat je veel strategischer en meer op politiek niveau moet gaan opereren. Je moet kijken hoe je macht kan vormen in een wereld en internationale verhoudingen die steeds complexer worden.’

‘Hoe je coalities kunt sluiten met gelijkgezinden, ofwel landen, ministeries of andere maatschappelijke organisaties die zich met het buitenland bezighouden om aan machtsvorming te werken.’ 

‘Uiteindelijk gaat het om met macht de dingen de juiste kant op te duwen. Nu zijn degene die het meest strategisch opereren, vaak de machten die het verkeerde voorhebben, of althans andere doelstellingen hebben. Als je het hebt over terreurbestrijding is het niet verkeerd, maar dat belang overheerst wel. Het dient niet de belangen van de mensen in Soedan, maar de veiligheid van ons hier in Nederland en in Amerika. ’

Wie moet het boek beslist lezen?

Frans Bieckmann: ‘Zoveel mogelijk mensen. Er zitten verschillende lagen in. Zoals ik nu praat is het een analyse voor ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken of mensen die bij ontwikkelingsorganisaties werken. Maar ik heb het boek zo proberen te schrijven dat het toegankelijk is voor een breed publiek. Ik beschrijf bijvoorbeeld een Veiligheidsraadzitting en probeer dan te laten zien hoe die dynamiek werkt.’

‘Het is eigenlijk ook heel logisch dat iedereen in zijn eigen groef zit. Als je bij de Veiligheidsraad zit, dan ben je gevangen in een soort flow van internationale politiek waar nauwelijks buiten te treden is. Het is heel moeilijk om de andere kant ook nog te zien. Dat geldt ook als je noodhulp in de vluchtelingenkampen moet organiseren. Dat is een enorme logistieke operatie. Het is volkomen logisch dat mensen die daar in zitten daar helemaal in onder dompelen. En dat beschrijf ik en veroordeel ik niet.’

‘Dat geldt voor alle aspecten. Het Internationaal Monetair Fonds beoordeelt landen op hun financieel-economisch beleid. Dat het betreffende regime veel mensen uitmoordt, daar gaat het IMF niet over. Tegelijkertijd kun je vanuit een meer politiek oogpunt stellen dat het IMF een dergelijk regime niet steeds een voldoende moet geven. Dat hebben ze wel jarenlang gedaan.’

‘Ik probeer al die aspecten te beschrijven en in die zin is het een boek ook toegankelijk voor minder goed ingevoerden in het beleid. Het boek maakt de situatie inzichtelijk en mensen moeten zelf hun oordeel vellen.’

Soedan – het sinistere spel om macht, rijkdom en olie door Frans Bieckmann is uitgegeven door Uitgeverij Balans, Amsterdam (2012)

Dit interview verscheen eerder op viceversaonline.nl.