Economische liberalisering in India

In deze tekst, waarin we het hebben over het economische beleid dat de Indiase overheid sinds het begin van de jaren negentig van vorige eeuw gevoerd heeft, zullen we daarom de term economische liberalisering hanteren om dat beleid te karakteriseren. Het uitgangspunt daarbij is een situatie waarin de overheid de economie afschermt van buitenlandse invloeden en op binnenlands vlak sterk intervenieert in het reilen en zeilen van de economische activiteit. In deze context betekent economische liberalisering enerzijds het openstellen van de economie voor buitenlandse handel en buitenlands kapitaal en anderzijds het afbouwen van de regulering en de overheidsinterventies op binnenlands vlak. De doelstelling van een beleid van liberalisering is de economische groei te stimuleren en de armoede te verminderen.

Na de creatie van de moderne Indiase staat in 1947 is de economische strategie gedurende veertig jaar een schoolvoorbeeld geweest van protectie en regulering. De overheid schermde de economie af van het buitenland door hoge tarieven, niet-tarifaire invoerbelemmeringen zoals invoerquota, en invoerlicenties en door sterke beperkingen op de kapitaalinvoer.

Naar binnen toe reserveerde de overheid de productie in een aantal sectoren voor zichzelf; in de andere sectoren legde ze de beslissingen van de private producenten aan banden door een veelheid van regels.
In tegenstelling tot de verwachtingen van de grondleggers van het moderne India waren de economische resultaten van dat beleid zeer matig, zodanig zelfs dat de term “Indiase groeivoet” ingang vond.

Daarmee bedoelde men een positieve, maar lage groei van het bruto binnenlands product per inwoner, 1% of minder. Slechts in de jaren tachtig van de vorige eeuw begon de Indiase economie op dreef te komen. Maar die groei mondde bij het begin van de jaren negentig uit in een economische crisis. De nieuwe regering, die in 1991 werd gevormd door de Congrespartij die pas de verkiezingen had gewonnen, besliste de tot dan toe gevolgde economische strategie overboord te gooien en de economie zowel naar binnen als naar buiten toe te liberaliseren.

De principi‘le beslissing om de economie op een meer liberale leest te schoeien was drastischer dan de feitelijke realisaties. In feite werden de openstelling naar buiten toe en de deregulering naar binnen toe slechts geleidelijk doorgevoerd. Wel zijn de opeenvolgende regeringen, op welke meerderheid ze ook gesteund waren (Congrespartij (Indira), United Front, door de BJP geleide coalities) dezelfde strategie blijven aanhouden. In dit hoofdstuk bespreken we eerst het economische beleid dat van 1947 tot aan het begin van de hervormingen in 1991 door de Indiase overheid gevoerd werd.

In secties 2 en 3 behandelen we het nieuwe economische beleid, respectievelijk de geleidelijke liberalisering van de internationale handel en van de inkomende buitenlandse directe investeringen, en de liberalisering op binnenlands vlak. In sectie 4 bespreken we aan de hand van gegevens over de overheidsuitgaven kort het sociale beleid. De economische prestaties sinds 1991 worden belicht in sectie 5. De nadruk ligt daarbij op de economische groei en op de evolutie van de armoede. We vatten de voornaamste bevindingen samen in de laatste sectie.

1. HET ECONOMISCH BELEID VANAF DE ONAFHANKELIJKHEID TOT 1991

De grondleggers van het moderne India, waaronder de eerste minister van de eerste nationale regering na de onafhankelijkheid (1947), Jawaharlal Nehru, gingen ervan uit dat de economische problemen van India overge‘rfd waren uit de koloniale periode. In hun ogen waren die problemen het product van het laissez faire-beleid van de koloniale overheerser en de uitbuiting door buitenlands kapitaal.

De doelstellingen van het beleid dat van 1947 tot ruwweg 1985 werd gevoerd, waren een vermindering van de armoede en onafhankelijkheid ten opzichte van het buitenland, ook op economisch vlak. Om die doelstellingen te bereiken was een sterke en groeiende economie nodig. De overheersende opinie was dat snelle groei enkel mogelijk was indien de buitenlandse greep op de nationale economie kon uitgeschakeld worden.

Daarnaast speelde het voorbeeld van de Sovjet-Unie een belangrijke rol. Die was er vanaf de collectivisering op het einde van de jaren twintig van vorige eeuw in geslaagd op korte tijd te industrialiseren door de economie van bovenaf te sturen en door de investeringen te concentreren op de basisindustrie (of “zware industrie”), d.w.z. de industri‘le sectoren die uitrustingsgoederen of inputs voor de productie daarvan produceren.

Uitgaande van die visie werden twee cruciale beleidsopties vastgelegd: ten eerste moest de economie worden afgeschermd van storende buitenlandse invloeden en ten tweede moest de staat de economische teugels in handen nemen om een snelle economische groei mogelijk te maken.
De strategie om de eerste optie te realiseren was importsubstitutie.

Om een nationale basisindustrie op te bouwen, was het nodig ze af te schermen van buitenlandse concurrentie. Bovendien vereiste de opbouw van een zware industrie dat deze voorrang zou krijgen bij de toewijzing van de schaarse beschikbare middelen, met name de investeringsmiddelen (zie verder), maar ook de buitenlandse deviezen. Die moesten bij voorkeur gebruikt worden voor de invoer van uitrustingsgoederen en intermediaire inputs die men niet zelf kon produceren, en niet voor de invoer van consumptiegoederen.

De implicaties hiervan waren ten eerste dat de invoer via hoge tarieven en kwantitatieve beperkingen aan banden werd gelegd en ten tweede dat voor het verkrijgen van buitenlandse deviezen een systeem van licenties werd ingesteld. De economische afscherming ten opzichte van het buitenland betrof niet alleen de goederen- en dienstenhandel, maar ook de buitenlandse directe investeringen. Die werden beschouwd als een instrument van uitbuiting. Aan de investeringen van buitenlandse bedrijven werden daarom scherpe grenzen gesteld, met als resultaat dat er nauwelijks zulke investeringen van buitenlandse bedrijven in India waren.

De opvatting dat de staat een dominerende rol moest spelen in de economie was ingegeven door het tekort aan nationale private ondernemers, maar ook door het idee dat snelle groei enkel mogelijk was door het opzetten van een eigen basisindustrie.

Daartoe moesten in een kapitaalarme economie de schaarse financi‘le middelen geconcentreerd worden op investeringen in de basissectoren. Zulke concentratie kon volgens de dominerende opinie niet gerealiseerd worden in het kader van een markteconomie waar de investeringsbeslissingen werden genomen door private ondernemingen. De staat moest direct, via het oprichten van overheidsbedrijven, of indirect, via regulering, de opbouw van een zware industrie in de hand nemen1. Daarom werden investeringen in een aantal sectoren voorbehouden aan de overheid.

Investeringen in andere sectoren werden overgelaten aan private bedrijven, maar de overheid stuurde hun activiteiten daarvan door een veelheid van reglementeringen onder meer inzake de oprichting van bedrijven, de productieactiviteiten, de investeringen en de tewerkstelling. Op de centrale planeconomie‘n na was de Indiase economie wellicht de meeste gereglementeerde economie ter wereld.

Naar het voorbeeld van de Sovjet-Unie vormden vijfjarenplannen het concrete kader voor het te voeren beleid. De plannen waren gebaseerd op uitgebreide berekeningen die moesten verzekeren dat er een voldoende fysisch aanbod zou zijn van de diverse goederen om de vraag naar inputs van de productiesectoren en de vraag van gezinnen en de overheid te voldoen.

Hoe de voorziene investeringen moesten gefinancierd worden, werd echter niet voldoende gepreciseerd. In de vijfjarenplannen werd dus voorzien in de productie van de nodige goederen om de geplande investeringen tot stand de brengen, maar er werd onvoldoende aandacht besteed aan de financi‘le middelen om de investeringen te financieren. In afwezigheid van de nodige financi‘le evenwichten, zou de uitvoering van de investeringen onder meer leiden tot overheids- en betalingsbalanstekorten (Agarwal, 1997).

Om de economische situatie voor 1991 en ook daarna te begrijpen, zijn twee andere kenmerken van India en van het economische beleid van belang. Ten eerste is India een zeer groot, op federale grondslag georganiseerd land. De belangrijkste staten hebben een bevolking en een oppervlakte vergelijkbaar met die van de grote landen van West-Europa. De staten hebben min of meer uitgebreide bevoegdheden. Dat liet hen b.v. toe de plannen van de federale overheid om landhervormingen door te voeren, te doorkruisen. Bovendien intervenieerden ook de staten in de economie door allerlei eigen vormen van regulering.

Ten tweede werd bijzondere aandacht besteed aan de talrijke ambachtslui. Daarom werden een aantal sectoren gereserveerd voor kleine ondernemingen. De defini‘ring van “klein” gebeurde in termen van het ondernemingskapitaal. Die reservatie betrof onder meer de sectoren van de confectie, het schoeisel en het speelgoed. Naast de belangen van de ambachtslui, was ze ook ingegeven door het geloof in de effici‘ntie van kleinschalige productie in een aantal sectoren.

In feite verhinderde de reservatie het ontstaan van nieuwe, grotere, op uitvoer gerichte ondernemingen met een moderne uitrusting.

Het gevoerde beleid liet een matige economische groei toe (zie tabel 1). In de jaren zestig en zeventig van de voorbije eeuw nam het bruto binnenlands product jaarlijks gemiddeld toe met 3,8% en 3%, te vergelijken met een jaarlijks gemiddelde toename van de bevolking van nagenoeg 2,3% in beide decennia. De resulterende gemiddelde jaarlijkse toename van het bruto binnenlands product per capita, 1,5% in de jaren zestig en minder dan 1% in de jaren zeventig, waren ongetwijfeld lager dan wat de grondleggers van de Indiase staat in 1947 hadden verhoopt. Zoals tabel 1 toont, lag de groei van de Indiase economie tussen 1970 en 1980 (en ook in de volgende twee decennia) aanzienlijk lager dan die van China.

Anderzijds werd India geregeld geconfronteerd met economische crises. Die werden soms veroorzaakt door exogene factoren, d.w.z. factoren die het land niet zelf in de hand had, zoals droogten (in het midden van de jaren zestig) en fluctuaties van de prijzen van invoergoederen zoals petroleum. In andere gevallen hingen ze samen met hoge overheidstekorten of betalingsbalansproblemen, d.w.z. tekorten aan buitenlandse betaalmiddelen.

In de loop van de jaren tachtig werden aarzelende pogingen ondernomen om het regime van afscherming van het buitenland en van uitgebreide regulering in het binnenland te doorbreken. Dat was vooral het geval toen Rajiv Gandhi in 1984 zijn vermoorde moeder, Indira Gandhi, opvolgde als eerste minister. Zoals tabel 1 toont, resulteerde dat in aanzienlijk hogere groeivoeten van het bruto binnenlands product en van het bbp per capita dan in de twee voorgaande decennia. Maar in die periode liep de buitenlandse schuld van India snel op, onder meer onder de vorm van beleggingen op korte termijn van in het buitenland wonende Indi‘rs. Dat leidde tot de crisis van de eerste helft van 1991 die zich voordeed in een verkiezingssfeer en van de daarmee samenhangende onzekerheid.

Aanleiding van de crisis was de verhoging van de petroleumprijzen tengevolge van de Golfoorlog. Het tekort op de Indiase handelsbalans steeg daardoor; de vrees voor een crisis zette de buitenlandse crediteuren, inclusief de in het buitenland wonende Indi‘rs, ertoe aan hun tegoeden op korte termijn terug te trekken. In die sfeer weigerden de commerci‘le banken nog kredieten te verstrekken aan de overheid zodat er een probleem rees met de financiering van het aanzienlijke overheidstekort.

Het groeipad dat de voorgaande jaren gevolgd werd, bleek dus niet op lange termijn houdbaar. Toen de nieuwe regering, gevormd door de Congrespartij (Indira) aan de macht kwam, nam ze de fundamentele optie niet alleen het overheidstekort en het betalingsbalansprobleem aan te pakken, maar ook het economische beleid in zijn geheel te veranderen.

Het nieuwe beleid omvatte de bekende ingredi‘nten van wat toen op wereldvlak standaard was geworden: integratie in de wereldeconomie via een naar buiten gerichte handelspolitiek, aantrekken van buitenlandse directe investeringen, deregulering, afbouw van de activiteiten van de overheid en meer ruimte voor de private sector.
In de volgende secties gaan we nader in op de economische hervormingen. We bespreken achtereenvolgens de opening van de economie naar buiten, het beleid op binnenlands vlak en de uitgaven voor de sociale sector.

2. BUITENLANDSE ECONOMISCHE RELATIES

De belangrijkste veranderingen inzake het buitenlands economisch beleid waren de overgang van een strategie van importsubstitutie naar een strategie gericht op integratie in de wereldeconomie. We behandelen het handelsbeleid en het beleid op het gebied van buitenlandse directe investeringen.

2.1. HANDELSBELEID

Voor de hervormingen van 1991 was de invoer in India sterk gereglementeerd. De import van consumptiegoederen was niet toegelaten, tenzij het ging om wat de overheid als essenti‘le consumptiegoederen beschouwde. Uitrustingsgoederen, grondstoffen en intermediaire inputs die in het land geproduceerd konden worden, mochten slechts ingevoerd worden mits een importlicentie. De criteria voor het verlenen van zulke licenties waren niet transparant en daarenboven vatbaar voor interpretatie door de bevoegde overheid. De invoer van uitrustingsgoederen, grondstoffen en intermediaire inputs die niet in India konden geproduceerd worden, was mogelijk zonder licentie indien die goederen op door de overheid opgestelde lijsten voorkwamen.

Voor vele goederen golden hoge douanerechten, die bovendien onderling sterk verschilden. Voor een niet onbelangrijk deel van de invoeritems bestonden er ook niet-tarifaire belemmeringen, b.v. invoerquota (zie tabel 2). De overheid had het monopolie van de invoer van goederen die ze als essentieel beschouwde.
Vanaf haar aantreden midden 1991 begon de Congresregering met de hervorming van de reglementering van de buitenlandse handel en van de verhandeling van buitenlandse deviezen. Eerst werd de nationale munt, de roepie, gedevalueerd van 21 roepies per dollar tot 29 roepies voor uitvoer en 31 roepies voor invoer. Deze duale wisselkoers werd afgeschaft in 1993.

Van dan af werd de koers van de Indiase roepie in principe bepaald door de markt. De bedoeling van de devaluatie en van de liberalisering van de wisselmarkt was uiteraard het onevenwicht tussen vraag naar en aanbod van buitenlandse deviezen weg te werken. Dat was een voorwaarde voor de afschaffing van het licentiesysteem voor het verkrijgen van buitenlandse deviezen. Voortaan zouden deviezen beschikbaar zijn voor importeurs die de marktprijs daarvan wilden betalen. Aanvankelijk ging het doorvoeren van de hervorming gepaard met het behoud van de invoercontroles om de overgang van een gecontroleerde naar een vrije wisselmarkt te begeleiden. Maar toen men zag dat het nieuwe systeem inderdaad werkte, werd de invoer geleidelijk geliberaliseerd.

Voor uitrustingsgoederen en intermediaire inputs werden de kwantitatieve beperkingen afgeschaft. Maar voor consumptiegoederen en landbouwproducten werden ze voorlopig behouden. Voor deze goederen kwam de afschaffing van de kwantitatieve beperkingen er slechts in april 2001 als gevolg van de verplichtingen die India was aangegaan in het kader van de Uruguayronde. De afschaffing van de kwantitatieve beperkingen op consumptiegoederen en landbouwproducten ging gepaard met een verhoging van de invoerrechten. Het invoermonopolie van de overheid werd afgeschaft voor een vijftigtal goederen, maar het werd behouden voor onder meer petroleum en landbouwproducten.
Ook de verlaging van de tarieven gebeurde geleidelijk.

Tabel 2 geeft een beeld daarvan. Tussen 1991 en 1996 werd het gemiddelde tarief drastisch verlaagd. Het maximumtarief daalde van 150% in 1990 tot 52% in 1996. Tussen 1996 en 2001 is het gemiddelde tarief, gemeten als de verhouding tussen de ontvangen douanerechten en de waarde van de invoer, nagenoeg constant gebleven. Maar het gewogen tarief, gemeten aan de hand van de douanerechten met de invoer als gewicht, is merkbaar gestegen. Dat was onder meer het gevolg van het instellen in 1997 van een toeslag op de douanerechten van 10%. In 2002 ten slotte daalde het gewogen tarief (Ahluwalia, 2002).

Ook op de uitvoer van een aantal producten bestonden vroeger douanerechten. Het belang daarvan was in 1991 reeds gering en het is daarna verder gedaald. Daarnaast bestonden er tot in 1991 subsidies om de uitvoerders te compenseren voor de overwaardering van de roepie en de daaruit resulterende lage exportopbrengsten uitgedrukt in roepies. Die subsidies werden in 1991 afgeschaft, omdat de devaluatie van de roepie werd geacht te volstaan om de uitvoer te stimuleren.

Tot april 2001 bleven er kwantitatieve restricties bestaan op de uitvoer van landbouwgoederen. Uitvoerders konden sinds lang intermediaire inputs tariefvrij invoeren. Maar de toepassing van die regeling was en bleef moeilijk omwille van de logge procedure voor het verkrijgen van de nodige licenties.
De Indiase overheid heeft dus belangrijke stappen gedaan om de nationale economie te integreren in de wereldhandel. Maar dat betekent niet dat India een open economie geworden is. In vergelijking met andere ontwikkelingslanden en met name in vergelijking met China en de andere landen van Oosten Zuidoost-Azi‘ blijven de douanerechten in India hoog (Srinivasan, 2001).

De liberalisering van de invoer heeft duidelijk resultaten gehad. Zoals tabel 3 toont is tussen 1990 en 2000 de invoer uitgedrukt als procent van het bruto binnenlands product gestegen van 6,1% tot 11%. De stijging was het sterkst bij de invoer van voedingsproducten en van grondstoffen uit de landbouw. Tezelfdertijd steeg de uitvoer uitgedrukt in percenten van het bbp van 5,7% tot 9,3%. Veruit het grootste deel van de stijging bestond uit fabrikaten2.

2.2. BELEID INZAKE BUITENLANDSE DIRECTE INVESTERINGEN

Zoals reeds in sectie 1 gesteld werd, stond India traditioneel wantrouwig tegenover buitenlandse investeringen. Daarom werden er voor de hervormingen van 1991 een aantal beperkingen aan opgelegd. Buitenlandse investeringen waren enkel mogelijk in specifieke sectoren. Buitenlandse eigendom van ondernemingen kon niet hoger zijn dan 40% van het aandelenkapitaal. Er was een overheidsgoedkeuring vereist voor de transfer van technologie. De toelating van buitenlandse directe investeringen werd verbonden aan exportverplichtingen en de verplichting om de in India toegevoegde waarde geleidelijk te verhogen.

De laatste twee verplichtingen heeft India moeten opheffen in het kader van de akkoorden van Marrakech, waarmee de Uruguayronde werd afgesloten (de “trade related investment measures”, TRIMS) (Srinivasan, 2001). De overige regels werden geleidelijk afgezwakt. De procedures om de nodige toelatingen te verkrijgen werden vereenvoudigd: er werden lijsten opgesteld van sectoren waarvoor de toelating automatisch toegekend werd indien het kapitaal in handen van buitenlandse ondernemingen een bepaalde limiet niet overschreed (51%, 74%, 100%).

Voor investeringen buiten die sectoren of met een hoger buitenlands aandeel blijft een goedkeuring nodig van de “Foreign Investment Promotion Board”. Maar die organisatie heeft een reputatie opgebouwd van vlotte afhandeling van de aanvragen (Ahluwalia, 2002). De beslissing om in bepaalde sectoren 100% buitenlandse eigendom toe te laten, werd slechts in 2001 genomen. Toen werden ook de limieten aan het buitenlands kapitaalbezit in een aantal sectoren opgetrokken.

Het directe resultaat van de liberalisatie inzake buitenlandse directe investeringen is veeleer beperkt. Voor 1991 schommelden de buitenlandse directe investeringen tussen 0,1 ˆ 0,2% van het bruto binnenlands product. In de tweede helft van de jaren negentig lag het tussen 0,5% (in 1999 en 2000) en 0,9% (in 1997). In vergelijking met China blijven de buitenlandse directe investeringen in India bescheiden. Indirect heeft de activiteit van buitenlandse ondernemingen in India wellicht de verhoging van de productiviteit van de binnenlandse producenten in de hand gewerkt door de dreigende of re‘le toename van de concurrentie (Ahluwalia, 2002).

3. INDUSTRIEEL-EN LANDBOUWBELEID

In deze paragraaf bespreken we het beleid van de overheid op binnenlands vlak. We behandelen de doorgevoerde structurele veranderingen inzake landbouw en industrie. We besteden apart aandacht aan privatiseringen en aan de hervormingen – of de afwezigheid daarvan – op het vlak van de nutsbedrijven en de infrastructuur. In de volgende paragraaf gaan we in op het sociale beleid3.

3.1. INDUSTRIEEL BELEID

Naast de ommezwaai in het beleid inzake buitenlandse handel en buitenlandse directe investeringen, situeerden de fundamenteelste hervormingen zich op het domein van het industrieel beleid. We bedoelen hiermee het beleid op het gebied van ondernemingen zowel in de industri‘le- als in de dienstensector.

De centrale regering reduceerde de rol van de overheid in de industri‘le bedrijvigheid door het aantal sectoren, dat ze voor publieke bedrijven reserveerde, drastisch te verminderen (zie ook sectie 3.4) en door een einde te maken aan het systeem van licenties en controles waaraan private ondernemingen onderworpen waren. Licenties voor de verhoging van de productieactiviteit en voor investeringen, voor de invoer van technologie en de financiering daarvan, voor de locatie van de onderneming en voor de te gebruiken inputs werden afgeschaft. Enkel voor gevaarlijke en milieugevoelige activiteiten zijn er nog licenties vereist.

De reservatie van de productie van een aantal goederen voor kleine ondernemingen (met een kapitaal van minder dan 250.000 dollar) werd aanvankelijk in stand gehouden. Sinds het einde van de jaren zeventig van de vorige eeuw ging het om ongeveer 800 items. Pas in 2001 werd 14 items van de lijst van gereserveerde goederen geschrapt. In 2002 werd een vijftigtal bijkomende items van de lijst geschrapt, waaronder confectie, schoenen, speelgoed en wisselstukken voor auto’s (Ahluwalia, 2002).

Ook de individuele staten hebben allerlei regels uitgevaardigd voor het opstarten en het uitbreiden van private ondernemingen en voor hun dagelijkse activiteiten. Op dit niveau is er eveneens een tendens tot deregulering, maar het tempo verschilt sterk van staat tot staat. De staten die een voortrekkersrol voeren, bevinden zich in het westen en het zuiden van het land (Gujarat, Maharashtra, Karnataka, Andra Pradesh, Tamil Nadu).

De noordelijke staten Bihar en Uttar Pradesh hebben totnogtoe inzake deregulering weinig ondernomen. Wellicht niet toevallig presteren deze staten ook het zwakst inzake economische groei. Een veelheid van regels leidt inderdaad tot administratieve rompslomp en dikwijls tot corruptie. Dat schrikt investeerders af. Staten met weinig regels en met een relatief effici‘nt en integer overheidsapparaat trekken investeringen aan en kunnen daardoor relatief hoge groeivoeten realiseren (Bajpai en Sachs, 1999).

3.2. LANDBOUWBELEID

Zoals in vele andere landen is de landbouw in India gekenmerkt door verregaande overheidstussenkomst. De overheid bepaalt b.v. jaarlijks minimumprijzen voor voedingsgranen. In het verleden heeft dat systeem de productie gestimuleerd; invoer van voedingsgranen was niet langer nodig. Maar de laatste jaren werden de prijzen voor rijst en tarwe vastgelegd op een dusdanig hoog niveau dat er overschotten ontstonden. Die worden opgekocht door de “Food Corporation of India” (FCI). Tengevolge van de gebrekkige stockeringsinfrastructuur gaat naar schatting een derde van de opgekochte granen verloren.

Een ander derde wordt verkocht aan ongeveer de helft van de kost. De bedoeling is op die manier basisvoeding toegankelijk te maken voor arme gezinnen. Maar een deel van dat graan komt in feite niet terecht bij de doelgroep. Het systeem van prijsondersteuning is duur voor de overheid en het resulteert in relatief hoge consumptieprijzen. Dat er sterke weerstand bestaat tegen een hervorming van het systeem is niet verwonderlijk. Het komt immers ten goede aan de rijsten tarweproducenten, vooral in de relatief rijke staten Punjab en Haryana en in het aangrenzende westelijke deel van Uttar Pradesh (The Economist, 2001).

Daarnaast bestaan er reglementeringen die de binnenlandse handel in landbouwproducten kunnen bemoeilijken. Zo laat de Essential Commodities Act aan de staten toe om beperkingen op te leggen aan de in- en uitvoer van landbouwproducten tussen staten en zelfs tussen districten. De bedoeling daarvan is de producenten (door invoerbeperkingen) en de consumenten (door uitvoerbeperkingen) te beschermen. Maar het resultaat is dat er tegelijkertijd tekorten kunnen bestaan in ŽŽn staat en overschotten in een andere, naburige staat. In een eengemaakte markt zouden handel en productie op prijsverschillen tussen regio’s inspelen en bijdragen tot het wegwerken van de overschotten en tekorten.

Het belangrijkste probleem is wellicht de toewijzing van de overheidsmiddelen voor de landbouw. Nu worden die vooral besteed aan subsidies voor de output, voor landbouwinputs en voor landbouwkrediet. Een probleem is dat een groot deel van die subsidies ten goede komt aan relatief rijke landbouwers, en niet aan de kleine landbouwers voor wie ze bedoeld zijn.

Het aandeel van de overheidsuitgaven voor landbouwinfrastructuur in het landbouwbudget is in de jaren negentig blijven dalen, zij het aan een trager tempo dan in de jaren tachtig. Het gaat daarbij om infrastructuur die direct de landbouwproductie ten goede komt, zoals investeringen in irrigatiesystemen en afwatering, maar ook om investeringen waarbij de landbouw indirect gebaat is, zoals rurale wegen en stockagefaciliteiten. De verklaring voor deze scheeftrekking in het gebruik van overheidsmiddelen voor de landbouw moet gezocht worden in het kortzichtige gedrag van politici. De voordelen van subsidies in de vorm van hogere outputprijzen, lagere inputprijzen en goedkoop krediet zijn direct zichtbaar.

Voor politici zijn ze een gemakkelijke manier om stemmen te winnen. Maar eens subsidies bestaan, is er sterke weerstand tegen de afschaffing ervan. Politici die de subsidies zouden verminderen of afschaffen, zouden bij verkiezingen waarschijnlijk door de kiezers afgestraft worden. Wat dat betreft is het gedrag van de Indiase kiezers en politici niet verschillend van dat van West-Europese. Alleen wegen de boeren in India veel sterker door bij verkiezingen en zijn de overheidsmiddelen veel beperkter dan in West-Europa.

3.3 NUTSBEDRIJVEN, INFRASTRUCTUUR EN BANKEN

Ondernemingen kunnen slechts bloeien indien er een gunstige omgeving wordt gecre‘erd. Essenti‘le elementen daarvan zijn de vlotte beschikbaarheid van water, elektriciteit, telefoon, enz. en een degelijke infrastructuur (wegen, havens en luchthavens). Bovendien is een financieel systeem noodzakelijk voor het betalingsverkeer en om krediet te verstrekken voor de werking en de investeringen van de bedrijven. Zoals in andere ontwikkelingslanden waren er in India problemen met de dienstverlening van nutsbedrijven en banken en met de infrastructuur. Sinds 1991 zijn er pogingen ondernomen om via structurele ingrepen aan de problemen te verhelpen. De resultaten zijn uiteenlopend.

Zoals in de meeste ontwikkelingslanden was ook in India de productie van nutsbedrijven gekenmerkt door relatief hoge kosten en een zwakke dienstverlening. De toevoer van elektriciteit en water was geregeld onderbroken, het duurde lang voor men een telefoonaansluiting kreeg, en de telefoonverbindingen verliepen moeizaam. De betrokken bedrijven hadden ook grote problemen aan de ontvangstenzijde. Een specifiek probleem was en blijft diefstal van de diensten. Elektriciteit en water worden illegaal afgetapt. Bovendien is het voor publieke ondernemingen moeilijk om prijsverhogingen, die in een klimaat van inflatie nodig zijn voor de rentabiliteit van een bedrijf, door te voeren omdat ze bij het publiek niet populair zijn.

De Indiase overheid dacht dat de toelating van private investeerders in de sector van de nutsbedrijven een structurele oplossing zou bieden. Voor de elektriciteit b.v. werd getracht private producenten van elektriciteit aan te trekken, die hun output zouden verkopen aan de staatsinstellingen voor elektriciteit (de “state electricity boards”). Maar de private investeerders twijfelden aan de capaciteit van die besturen om te betalen voor de geleverde elektriciteit en vroegen waarborgen aan de staten en aan de centrale overheid. Uiteraard waren er ook discussies over de prijs die de producenten zouden aanrekenen. Het resultaat was dat de geplande investeringen niet werden gerealiseerd4 en dat de elektriciteitsvoorziening problematisch blijft.

Inmiddels pogen een aantal staten aan de problemen te verhelpen door de oprichting van onafhankelijke toezichtorganen (regulatoren) die de prijzen moeten vaststellen. Bajpai en Sachs (1999) geven een aantal voorbeelden. Maar het probleem is uiteraard niet louter technisch. Het gaat om het doorvoeren van onpopulaire prijsverhogingen en om het effectief optreden tegen diefstal en wanbetaling.

In de sector van de telefonie werden betere resultaten geboekt. Er zijn thans verschillende private operatoren actief, zowel voor vaste als voor mobiele telefonie. Sommige opereren in samenwerking met buitenlandse bedrijven. Het aantal aansluitingen is het laatste decennium drastisch gestegen en de kosten van langeafstandsverbindingen, die vroeger zeer hoog waren, zijn gedaald.

Een probleem blijven de spoorwegen. De Indiase spoorwegen zijn eigendom van de overheid. Ze vormen het grootste bedrijf van het land. De prijzen voor het goederenvervoer zijn relatief hoog en subsidi‘ren de lage tarieven voor het personenvervoer. Het bedrijf wordt gekenmerkt door rigide procedures die mee veroorzaakt worden door de sterke positie van de spoorarbeidersvakbond, die gekant is tegen hervormingen. Uiteraard zouden prijsverhogingen voor het personenvervoer weinig populair zijn.

De overheid poogt private ondernemingen te betrekken bij investeringen in infrastructuur en bij de uitbating daarvan. Wat de haveninfrastructuur betreft, worden een aantal projecten uitgevoerd waarbij private ondernemingen betrokken zijn. Inzake luchthavens is de overheid er nog niet in geslaagd private bedrijven bij de uitbating ervan te betrekken.

De wegen in India, inclusief de nationale hoofdwegen tussen de grote steden (Delhi, Calcutta, Chennai, vroeger Madras, en Mumbai, vroeger Bombay), zijn van slechte kwaliteit. De overheid tracht verbeteringen te realiseren, o.a. het verbreden van de nationale hoofdwegen tot vier rijvakken. Structurele ingrepen in de zin van een uitbreiding van de tussenkomst van de private sector in de bouw en de exploitatie van wegen zijn er nauwelijks.

De meeste Indiase banken zijn in handen van de overheid. De overheid benoemt zowel de voorzitter van het directiecomitŽ als de directeurs. Doorgaans zijn de banken zeer ineffici‘nt. Dat is onder meer toe te schrijven aan het feit dat de centrale overheid en de regeringen van de staten in het verleden bereid waren banken in moeilijkheden te herkapitaliseren. Een probleem voor de banken is het afdwingen van de naleving van leningcontracten. De rechtbanken zijn sterk onderbemand en kampen met grote achterstanden in het afhandelen van vorderingen.

De overheid heeft een aantal hervormingen doorgevoerd in de financi‘le sector, zoals de afschaffing van het complexe systeem van gecontroleerde intrestvoeten. Maar aan het statuut van de banken is fundamenteel niet geraakt. De overheid is bereid haar aandeel in de banken te verminderen tot ŽŽn derde van het kapitaal, maar ze wil de controle over de banken behouden. Fundamenteel zou er dus niets veranderen.

In de verzekeringssector ten slotte zijn er wel fundamentele hervormingen doorgevoerd. In 2000 werd een wet gestemd waardoor de sector wordt opengesteld voor private bedrijven. Buitenlandse bedrijven kunnen tot 26% van het aandelenkapitaal van verzekeringsmaatschappijen bezitten. Tezelfder tijd werd een toezichtorgaan, de “Insurance Development and Regulatory Authority”, in het leven geroepen. Een aantal private verzekeringsbedrijven werd opgestart.

Dit korte overzicht toont dat de Indiase overheid op de drie in deze sectie behandelde domeinen – nutsbedrijven, infrastructuur en financi‘le sector – een aantal structurele hervormingen doorgevoerd heeft. Maar de draagwijdte en de impact daarvan blijven vooralsnog beperkt. Voor een versnelling van de economische groei zijn meer diepgaande hervormingen nodig.

3.4. PRIVATISERINGEN

Zoals vermeld in sectie 1 neemt de overheid in India actief deel aan de productie van goederen en diensten via overheidsondernemingen. Naar schatting wordt in de industrie 35% van de totale toegevoegde waarde geproduceerd door publieke ondernemingen. Zowel de centrale overheid als de staten waren honderd percent eigenaar van die ondernemingen. De dominerende opinie was dat vele overheidsbedrijven ineffici‘nt werkten.

Maar privatisering van overheidsbedrijven was een moeilijke zaak. De vakbonden zijn er uiteraard drastisch tegen gekant omdat ze - terecht vrezen voor een daling van de tewerkstelling. De indruk is dat de publieke opinie geen problemen heeft met de privatisering van verlieslatende publieke ondernemingen, maar tegenstander is van privatisering van bedrijven die winst maken. Paradoxaal genoeg zouden privatiseringen, voor zover ze gericht zijn op het genereren van inkomsten voor de overheid, op de eerste plaats moeten betrekking hebben op winstgevende bedrijven.

Na 1991 beperkte de centrale overheid zich aanvankelijk tot een zogenaamd beleid van “desinvestering”. Onder dat programma ging de centrale overheid over tot de verkoop van een minderheidsaandeel in overheidsbedrijven, maar ze hield het management van de betrokken onderneming in handen. Dat programma had weinig succes. De realisaties bleven systematisch beneden de verwachtingen.

Slechts in 1998 werd van het zogenaamde desinvesteringsbeleid afgestapt en verklaarde de overheid zich bereid slechts een minderheidsaandeel (minimum 26%) in overheidsbedrijven te behouden en het management over te laten aan de private aandeelhouders. De eerste privatisering nieuwe stijl vond plaats in 1999 en had betrekking op de verkoop van een aandeel van 74% in de broodproducent Modern Foods India Ltd aan Hindustan Lever, een dochteronderneming van de Engels-Nederlandse multinational Unilever. Sindsdien werd een aantal privatiseringen doorgevoerd. De meest opvallende was wellicht die van de grootste autoproducent van India, Maruti Udyog, een joint venture van de Indiase staat en van Suzuki Corporation. Het management van dat bedrijf is nu volledig in handen van Suzuki. Het nieuwe beleid is niet van toepassing op overheidsondernemingen in een beperkt aantal sectoren waaronder defensie, kernenergie en de spoorwegen.

Ook een aantal staten voert privatiseringsprogramma’s uit. De mate waarin ze dat doen, verschilt van staat tot staat. Voor een korte beschrijving verwijzen we naar Bajpai en Sachs (1999).

4. SOCIALE UITGAVEN

De evolutie van de welvaart is het resultaat van vele factoren. In deze paragraaf beperken we ons tot het overheidsbeleid ter zake. We trachten twee vragen te beantwoorden. Ten eerste hoe zijn de sociale uitgaven van de overheid ge‘volueerd? En ten tweede hoe effici‘nt worden die sociale uitgaven ingezet?

In verband met de eerste vraagstelling werden een aantal gegevens verzameld door Mooij en Dev (2002). Ze bepalen de sociale overheidsuitgaven als de som van de uitgaven voor sociale diensten, waaronder onderwijs en gezondheidszorg, en van uitgaven voor rurale ontwikkeling. De laatste omvatten een aantal programma’s ter bestrijding van de armoede. Tabel 4 toont enkele van de data die de auteurs rapporteren.

Het valt op dat een groot deel van de sociale uitgaven, ongeveer 80%, gebeurt door de staten. De uitgaven per capita zijn, na een inzinking bij de aanvang van de jaren negentig die samenhing met algemene besparingen op de overheidsuitgaven, duidelijk gestegen. (De forse stijging in 1999 leek eenmalig; ze werd niet doorgetrokken in 2000.) Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product zijn de sociale uitgaven in de jaren negentig nagenoeg constant gebleven. In 1998 en 1999 waren er forse stijgingen, maar het percentage bleef lager dan op het einde van de jaren tachtig. Ten slotte is het belang van sociale uitgaven uitgedrukt als percentage van de totale uitgaven van de centrale overheid en de staten in de tweede helft van de jaren negentig toegenomen. Dat houdt verband met een daling van de overheidsuitgaven uitgedrukt in procenten van het bbp.

Samenvattend kunnen we stellen dat de sociale uitgaven zijn toegenomen, dat die toename in hoofdzaak het gevolg was van de economische groei en dat ze slechts in beperkte mate verband hield met wijzigingen in het overheidsbeleid. Mooij en Dev (2002) stippen hierbij aan dat de sociale uitgaven van de Indiase overheid in de jaren negentig eerder laag waren vergeleken met de uitgaven in de jaren tachtig en met de uitgaven in de landen van Oost-Azi‘.

Binnen de sociale uitgaven stellen de auteurs een verschuiving vast van rurale tewerkstellingsprogramma’s naar rurale wegen, huisvesting, wegen, enz. Een belangrijk deel van de sociale uitgaven gaat naar onderwijs. Daarbinnen is er een verschuiving ten voordele van het lager onderwijs.

Of de sociale uitgaven effici‘nt ingezet worden en of de effici‘ntie in positieve of negatieve zin ge‘volueerd is, valt moeilijk te achterhalen. Niemand twijfelt eraan dat een deel van de middelen weinig effici‘nt besteed wordt. Zo gaat in een aantal programma’s het grootste deel van de uitgaven naar lonen en blijft er te weinig over voor andere werkingsuitgaven, zoals instrumenten van onderwijsondersteuning en geneesmiddelen. Afgezien van zulke gevallen van onevenwichtig gebruik van de middelen, bestaan er ook regelrechte misbruiken. Daarmee bedoelen we niet alleen corruptie, maar ook betalingen waar geen of gebrekkige prestaties tegenover staan, b.v. lonen voor onderwijzers die frequent afwezig zijn.

Het verband tussen de sociale uitgaven en de resultaten is dus niet evident. De resultaten hangen af van de wijze waarop de beschikbare middelen ingezet worden. Bovendien hangen ze ook af van een aantal andere factoren. In sectie 5.2 bespreken we kort de evolutie van onderwijs en gezondheidszorg.

5. ECONOMISCHE PRESTATIES

5.1. ECONOMISCHE GROEI, BETALINGSBALANS EN OVERHEIDSFINANCIèN

Sinds de aanvang van de economische hervormingen in 1991 is het per capita inkomen in India jaarlijks toegenomen. Er hebben zich geen grote crises voorgedaan, ook niet tijdens de inzinking van de Oost- en Zuidoost-Aziatische economie‘n in 1997-98. Weliswaar was de gemiddelde groeivoet van het bbp per capita over de periode 1992-96, 5%, hoger dan in 19962000, 3,5%. Dat laatste cijfer was lager dan de groeivoet over de tweede helft van de jaren tachtig.

Maar toen mondde de groei uit in een crisis. Het huidige groeiproces gaat voorlopig gepaard met overschotten op de betalingsbalans en bijgevolg met een stijging van de reserves van buitenlandse deviezen. De blijvende financi‘le tekorten van de overheid zijn echter op langere termijn niet houdbaar; fundamentele beslissingen over de belastingen en het gebruik van overheidsmiddelen dringen zich op. Beide onderwerpen, de evolutie van de betalingsbalans en van de overheidsfinanci‘n, bespreken we nader in deze sectie.

De hervormingen hebben een ommekeer teweeggebracht in de betalingsbalans. Bijzonder opvallend was de toename van de uitvoer van goederen en diensten. Over de jaren 1992-96 en 1996-2000 steeg de uitvoer van goederen en diensten aan constante prijzen jaarlijks gemiddeld met 15,1% en 7,4%, te vergelijken met een jaarlijkse gemiddelde stijging van 5,9% over het decennium 1980-90. Opvallend was de groeivoet van de dienstenuitvoer. Uitgedrukt in lopende dollars steeg de dienstenuitvoer over de jaren 1992-96 gemiddeld met 12,1% en over 1996-2000 met 26%, te vergelijken met jaarlijks 5% in de periode 1980-90.

De toename van de uitvoer van diensten is voor een deel toe te schrijven aan de uitvoer van software en van diensten verbonden met informatica en communicatie. India heeft zich gedurende de jaren negentig van de vorige eeuw gespecialiseerd in allerlei administratieve taken die geen persoonlijke contacten vereisen. Bij het uitvoeren van zulke taken biedt het in vergelijking met andere landen drie voordelen : een voldoende aantal ingenieurs en andere hooggeschoolden, verbreide kennis van Engels en lage lonen5.

Weliswaar was het saldo van de lopende rekening van de betalingsbalans elk jaar negatief. De uitvoer en de netto ontvangen transfers volstonden dus niet om de invoer te dekken. Maar dat werd ruim goedgemaakt door de inkomende buitenlandse directe investeringen, buitenlandse beleggingen en andere kapitaalstromen. In 1991 ontstond de crisis door een forse daling van de reserves aan buitenlandse deviezen. Sinds de aanvang van de hervormingen in 1992 zijn de deviezenreserves jaarlijks fors toegenomen. In tegenstelling tot de voorgaande decennia werd de economische ontwikkeling niet afgeremd door de beperkte beschikbaarheid van buitenlandse deviezen.

De openbare financi‘n daarentegen, die in 1991 mede aan de basis lagen van de crisis, zijn een probleemgebied gebleven. Tabel 5 geeft het jaarlijkse tekort van de centrale overheid plus de staten. Na het fiscaal jaar 1990-91 is het tekort eerst geleidelijk gedaald. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product werd het laagste tekort, 6,4%, bereikt in het fiscaal jaar 1996-97. Het overheidstekort bleef dus vrij aanzienlijk. Bovendien zijn de tekorten daarna opnieuw gestegen. Recent benadert het globaal overheidstekort weer 10% van het bbp.

Voorlopig vormen de overheidstekorten in India geen acuut probleem omdat ze kunnen gefinancierd worden door binnenlands sparen. De overheid zelf droeg tot in 1997 bij tot het sparen, in de zin dat haar inkomsten groter waren dan haar lopende uitgaven. Een deel van de publieke investeringen kon dus gefinancierd worden door overheidssparen. Vanaf 1998-99 was dat niet meer het geval. Maar het private sparen in India ligt relatief hoog. De private spaarquote is weliswaar minder hoog dan in een aantal snelgroeiende landen van Oost- en Zuidoost-Azi‘, maar ze is hoger dan in de meeste andere ontwikkelingslanden en in vele hoge-inkomenslanden.

Ook al vormen de overheidstekorten voorlopig geen acuut probleem, toch slorpen ze middelen op die zouden kunnen gebruikt worden voor investeringen. In die zin is de ongunstige evolutie van de het saldo van de overheidsinkomsten en de lopende uitgaven onrustwekkend.

Indien India hogere groeivoeten wil halen dan thans het geval is, zal de investeringsquote, d.w.z. de verhouding tussen de investeringen en het bruto binnenlands product, moeten verhoogd worden. De vermindering van de overheidstekorten kan daar toe bijdragen. Ofwel zullen de belastingen moeten verhoogd worden, ofwel de overheidsuitgaven verlaagd. Een belastinghervorming heeft bijgedragen tot een verhoging van de ontvangsten uit directe belastingen. Maar de daling van de ontvangsten uit douanerechten tengevolge van de doorgevoerde tariefverlagingen werd niet gecompenseerd door hogere ontvangsten uit andere indirecte belastingen.

Aan de uitgavenzijde rijst de vraag of de zwak gefocuste subsidies van de centrale overheid,
b.v. voor voedingsproducten en voor meststoffen, moeten behouden blijven. Ook een meer realistische prijszetting voor de diensten van publieke nutsbedrijven kan bijdragen tot een daling van de uitgaven zowel van de centrale overheid als van de staten.

Merk ook op dat voortdurende overheidstekorten op termijn tot problemen leiden die in Belgi‘ goed bekend zijn. Ze impliceren immers een verhoging van de overheidsschuld en leiden tot toenemende intrestverplichtingen van de overheid. Het financieren van overheidstekorten door binnenlands sparen is dus slechts een voorlopige oplossing voor het tekort aan inkomsten; het laat toe een fundamentele oplossing voor de overheidstekorten tijdelijk te verschuiven naar de toekomst.

5.2. ECONOMISCHE GROEI, INKOMENSVERDELING EN ARMOEDE

India kent sinds de aanvang van de hervormingen een relatief hoge groei. In feite was dat ook reeds het geval in de jaren tachtig (zie tabel 1). De periode van de “Indiase groeivoet”, een term die vroeger gebruikt werd om een positieve, maar lage groei van het bbp per capita aan te duiden, lijkt daarmede achter de rug te liggen. Het lijkt redelijk aan te nemen dat zonder de structurele hervormingen de relatief hoge economische groei van de jaren tachtig niet hadden kunnen volgehouden worden.

Economische groei verloopt nooit gelijkmatig. In een reusachtig land als India, met een bevolking die hoger ligt dan die van West- en Oost-Europa samen genomen, en met uitgebreide bevoegdheden voor de deelstaten, is het te verwachten dat structurele hervormingen en economische groei leiden tot divergentie tussen de staten. Bovendien is een groeiproces steeds gekenmerkt door winnaars en verliezers.

Wat de groei betreft, stelt men inderdaad vast dat sommige staten er in termen van het bbp per capita en van structurele verschuivingen in de economische activiteiten sneller op vooruitgaan dan andere. Bajpai en Sachs (1999) tonen aan dat over de periode 1992-97 de staten die de sterkste structurele hervormingen doorvoerden (de westelijke staten Gujarat, Karnataka en Maharashtra, en de zuidelijke staten Andra Pradesh en Tamil Nadu), in vergelijking met andere staten hoge groeivoeten realiseerden.

Maar ook twee staten die minder ver gingen met structurele hervormingen haalden relatief hoge groeivoeten, namelijk Kerala in het zuiden en Madhya Pradesh in het centrum van India. Voor Kerala wordt verwezen naar de relatief hoge scholingsgraad van de bevolking, die leidt tot emigratie en relatief hoge transfers van migranten naar hun staat van herkomst. Voor Madhya Pradesh is de verklaring van de relatief hoge groei minder voor de hand liggend.
Wat betreft de verdeling van de vruchten van de economische groei zijn de recente statistieken minder duidelijk.

India heeft een lange traditie van het verzamelen van statistieken, onder meer van gezinsenqu?tes in het kader van de “National Sample Surveys”. Logischerwijze zou het land dus over goede statistieken over inkomensverdeling en over armoede moeten beschikken. In het verleden was dat inderdaad het geval. Maar er rijzen problemen met de interpretatie van de recente gegevens. Over de evolutie van de inkomensverdeling op individuele basis en van de armoede gedurende de jaren negentig bestaat daarom geen eensgezindheid.

De National Sample Surveys betreffende de gezinsuitgaven voor de periode 1952-1992 zijn in principe vergelijkbaar. De op basis daarvan berekende Gini-co‘ffici‘nten van inkomensongelijkheid vertonen geen tendens.

De waarde ervan varieert tussen 30% en 33%. (Een waarde 0 betekent een volkomen gelijke inkomensverdeling, 1 de hoogst mogelijke ongelijkheid). Volgens deze statistieken is de armoede, gemeten als het percentage van de bevolking onder de armoedegrens6, in de jaren zestig van de vorige eeuw gestegen tot meer dan 60% van de bevolking. Maar tussen 1970 en 1990 is het aantal armen gedaald tot ongeveer 40%. Tussen 1990 en 1997 fluctueerde de armoedemaatstaf zonder een duidelijke tendens te vertonen.

De meest recente gegevens zijn spijtig genoeg niet vergelijkbaar met de vroegere data omdat de vraagstelling in de enqu?tes veranderd werd. In de laatste National Sample Survey, voor de jaren 1999-2000, werden de vragen naar de gezinsuitgaven op twee verschillende wijzen geformuleerd.

Volgens de gegevens gebaseerd op de ene formulering is de armoede ongeveer gelijk gebleven, volgens de andere was er recent een substanti‘le daling van de armoede (Datt en Ravallion, 2002, grafiek p. 92 en tekst pp. 92-95). Dat over het laatste decennium de inkomensverdeling in India meer ongelijk zou geworden zijn, is niet onverwacht. Economische groei verloopt immers niet gelijkmatig. De vruchten ervan zijn ongelijkmatig verdeeld tussen diverse regio’s en bevolkingsgroepen. De groeicijfers per staat geven een beeld van de regionale divergentie.

Maar zelfs bij stijgende ongelijkheid is het veeleer waarschijnlijk dat de relatief hoge groeicijfers gezorgd hebben voor een daling van de armoede gemeten als het percentage van de bevolking onder een absolute armoedegrens. De data laten echter geen definitieve uitspraak daarover toe.
Wat ook de evolutie van de armoede geweest is, twee feiten mogen niet uit het oog verloren worden. Ten eerste blijft er in India een substanti‘le armoede bestaan. Elke buitenlandse bezoeker wordt daarmee geconfronteerd. Ten tweede resulteert groei niet alleen in winnaars, maar ook in verliezers. Onder de winnaars vinden we uiteraard het groeiende aantal werknemers terug die in vooruitstrevende staten tewerkgesteld zijn in b.v. de informaticasector.

Bij de verliezers verwachten we onder meer kleine ambachtslui die ten gevolge van het afschaffen van de reservatie van bepaalde sectoren voor kleine ondernemingen hun inkomen zien dalen, en werknemers in bedrijven die enkel konden overleven onder hoge protectie. Dat de winnaars erop vooruitgaan is een schrale troost voor de verliezers. Uiteraard zou de overheid er kunnen naar streven sociale vangnetten op te zetten voor de verliezers. De economische groei genereert de nodige middelen daarvoor. Maar het zou kortzichtig zijn de reservatie en de protectie te behouden om het aantal verliezers te beperken. Globaal gezien en op lange termijn zijn de voordelen verbonden aan een meer open en marktgericht beleid wellicht veel groter dan de nadelen voor de verliezers.

Armoede wordt niet alleen geassocieerd met lage inkomens. Ze omvat ook een laag niveau van menselijke ontwikkeling., b.v. op het vlak van gezondheid en onderwijs. Het is gekend dat de evolutie van indicatoren van menselijke ontwikkeling van vele factoren afhangt en dat het verband met de bedragen die de overheid daaraan besteed, empirisch moeilijk vast te stellen is.
Tabel 5 toont de evolutie van enkele indicatoren van menselijke ontwikkeling in India. De gegevens suggereren dat de vooruitgang inzake gezondheid en onderwijs, die in de jaren tachtig van vorige eeuw kon geobserveerd worden, zich heeft doorgezet in de jaren negentig.

De toename van het percentage geletterden was in beide decennia ongeveer gelijk. De participatie aan het onderwijs was in 1990 voor jongens reeds zeer hoog. De mogelijkheden voor verdere toename waren dus beperkt. In mindere mate was dat ook het geval voor de participatie van meisjes. Bemerk dat het hier gaat om kwantitatieve gegevens over inschrijvingen. Ze garanderen niet dat het onderwijs ook daadwerkelijk werd verstrekt en dat de kwaliteit verbeterde. De stijging van de levensverwachting was in de jaren negentig trager dan in de jaren tachtig. Ook de daling van de zuigelingensterfte is vertraagd.

Samenvattend kunnen we stellen dat de gezondheid en het onderwijs er in de jaren negentig zijn blijven op vooruitgaan. Maar vergeleken met de jaren tachtig is het tempo van de verbetering vertraagd. Dat kan ten dele toe te schrijven zijn aan het feit dat, naargelang men een hoger peil van gezondheid en onderwijs bereikt, verdere verbeteringen moeilijk worden.

6. BESLUIT

De meeste waarnemers zijn het erover eens dat voor 1991 de Indiase economie overgereguleerd was. De overheid had de productie in een aantal sectoren voor zichzelf gereserveerd. Maar ook in de rest van de economie speelden de centrale overheid en de overheden van de deelstaten een ingrijpende rol. Ze reguleerden sterk de activiteiten van private producenten. Voor allerlei beslissingen van private bedrijven was een licentie, d.w.z. een overheidsgoedkeuring, vereist. Een belangrijke component van het beleid was de afscherming van de economie naar buiten toe. Gevolgen van de gevoerde strategie waren, tot rond 1980, een trage economische groei en geen substanti‘le vermindering van de armoede.

De economische crisis van 1991 bracht de toenmalige regering, gevormd door de Congrespartij, ertoe de economische strategie drastisch te veranderen. Voortaan zou de Indiase economie in toenemende mate opengesteld worden voor invoer en uitvoer van goederen en diensten en voor buitenlandse directe investeringen. Naar binnen toe begon de Indiase overheid de regulering af te bouwen en voerde ze schoorvoetend privatiseringen uit. De nieuwe strategie werd echter slechts zeer geleidelijk in daden omgezet. De Indiase overheid liet zich leiden door het draagvlak dat ze bij het kiezerspubliek voor de hervormingen vond. Indien er tegen bepaalde hervormingen teveel tegenstand rees, werden die voorlopig in de beleidskoelkast gestopt.

Inzake sociaal beleid stellen we vast dat het aandeel van de uitgaven van de centrale overheid en van de overheden van de staten voor sociale programma’s niet gestegen is wanneer we ze uitdrukken als percenten van het bruto binnenlands product. Maar tengevolge van de economische groei zijn de sociale uitgaven per inwoner wel toegenomen.

Het is moeilijk na te gaan in hoeverre het beleid de economische prestaties heeft bepaald. Vast staat dat de Indiase economie in de jaren negentig een stuk sneller gegroeid is dan in de eerste decennia na de onafhankelijkheid. Weliswaar lag de gemiddelde groeivoet niet hoger dan in de tweede helft van de jaren tachtig. Maar de groei van de jaren negentig kon worden aangehouden zonder (voorlopig) op een grote crisis uit te lopen. Wel is de Indiase overheid, zowel centraal als op het niveau van de staten, er niet in geslaagd de overheidstekorten binnen redelijke grenzen te houden. De aanzienlijke overheidstekorten remmen wellicht de economische groei af, omdat de financiering ervan beslag legt op een ruim deel van het private sparen.

Op termijn zullen die tekorten leiden tot een hoge overheidsschuld en daaruit voortspruitende hoge intrestverplichtingen. Indien India nog hogere groeivoeten wil halen dan die van de jaren negentig, zullen een sanering van de overheidsfinanci‘n en een verhoging van het sparen noodzakelijk zijn.

Inzake armoedevermindering zijn de resultaten niet duidelijk. India verzamelt sinds lang en zeer regelmatig gegevens over gezinsinkomsten en uitgaven. Maar recente veranderingen in de methodologie van de gegevensverzameling laten uiteenlopende interpretaties van de data toe. Volgens ŽŽn interpretatie is de armoede, berekend als het percentage van de bevolking onder de armoedegrens, recent gedaald; volgens een andere interpretatie is ze constant gebleven.

De verbetering van de indicatoren van menselijke ontwikkeling, die ook voor 1990 bestond, werd doorgetrokken, zij het aan een vertraagd tempo. Die vertraging kan minstens gedeeltelijk toegeschreven worden aan het feit dat verbeteringen van die indicatoren moeilijker worden naargelang men een hoger niveau hoger bereikt. Niettemin blijft er in India veel armoede en gebrek aan menselijke ontwikkeling bestaan. Volgehouden economische groei en een gepast overheidsbeleid zullen nodig blijven om daaraan te verhelpen.


BIBLIOGRAFIE

Agarwal, Manmohan (1997), India, in Desai, Padma (1997), Going Global, Transition from Plan to Market in the World Economy, M.I.T. Press, pp. 473-496.

Ahluwalia, Montek S. (2002), Economic Reform in India Since 1991: Has Gradualism Worked?, Journal of Economic Perspectives, vol. 16, nr 3, pp. 67-88.

Bajpai, Nirupam, and Sachs, Jeffrey D. (1999), The Progress of Policy Reform and Variations in Performance at the Sub-National Level in India, Harvard Institute for International Development, Development Discussion Paper No 730.

Datt, Gaurav en Ravallion, Martin, Is India’s Economic Growth Leaving the Poor Behind?, Journal of Economic Perspectives, vol. 16, nr 3, pp. 89-108.

Mooij, Jos en Dev, S. Mahendra (2002), Social sector priorities: an analysis of budgets and expenditures in India in the 1990s, IDS Working Paper 164.

Ravallion, Martin, en Datt, Gaurav (1996), How Important to India’s Poor Is the Sectoral Composition of Economic Growth?, The World Bank Economic Review, 10, pp. 1-25.

Srinivasan, T.N. (2001), India’s Reform of External Sector Policies and Future Multilateral Trade Negociations, Economic Growth Center, Yale University, Center Discussion Paper No 830.

The Economist (2001), The plot thickens. A survey of India’s economy, June 2nd 2001.

NOTEN

1 Een neveneffect van die concentratie was dat ze het opzetten van een nationale wapenindustrie mogelijk maakte, die essentieel werd geacht om een buitenlands beleid van niet-gebondenheid te voeren.

2 De stijging van invoer en uitvoer uitgedrukt in procenten van het bbp was gedeeltelijk het mathematisch gevolg van de hogere waardering van in- en uitvoergoederen tengevolge van de devaluatie. Maar dat verklaart maar een fractie van de toename.

3 Voor de inhoud van deze paragraaf steunen we sterk op Ahluwalia (2002). 4 Het bestbekende voorbeeld van een afgeblazen investering was een project van het inmiddels ter ziele gegane V.S.-bedrijf Enron in de staat Maharashtra. 5 The Economist (2001) drukte het als volgt uit: “Work done to global standards, and often at a faster pace, at Indian costs.”

6 Ravallion en Datt (1996 en 2002) gebruiken de armoedegrens van de Indiase Planning Commission. Die is gebaseerd op een norm van 2400 calorie‘n per persoon per dag in rurale gebieden en van 2100 calorie‘n in stedelijke gebieden. De armoedegrens wordt dan gedefinieerd als de totale uitgaven per persoon waarbij die calorienormen gemiddeld gehaald worden. Zie Ravallion en Datt (1996, p. 8).

Manmohan Agarwal is professor internationale economie aan de School of International Studies van de Jawaharlal Nehru University, Delhi, India. Hij behaalde een doctoraat economie aan het Massachusetts Institute of Technology (VSA). Werkte voor de Wereldbank. Publiceerde o.m. over het landbouwbeleid in Afrika en over de Indiase economie.

Lodewijk Berlage is professor ontwikkelingseconomie aan de K.U.Leuven. Hij behaalde een doctoraat economie aan het Massachusetts Institute of Technology (VSA). Was gastprofessor aan diverse universiteiten in Azi‘ en Afrika. Publiceerde recent over de globaliseringsproblematiek.