Zijn Palestijnse vluchtelingen staatloos? ‘Sommigen zitten vast in een juridisch limbo’

Is Palestina een staat? Volgens Vlaamse rechtbanken wel, volgens België niet. Op basis daarvan worden juridische beslissingen genomen met grote gevolgen voor Palestijnen in België. Wie uit de Golfstaten komt, kan zelfs geen verblijfsaanvraag indienen. Kinderen van staatloze — of toch niet? — Palestijnse ouders die in België worden geboren, zijn niet langer verzekerd van de Belgische nationaliteit. ‘Palestijnen wíllen graag een effectieve Palestijnse nationaliteit. Ze vragen erkenning als staatsloosheid uit noodzaak.’

‘Alleen deze papieren geven mijn dochter een identiteit.’ Yoesef Hammad legt een bundel kleefzegels van de mutualiteit op tafel. ‘Geen officiële papieren, geen identiteitskaart. Niets. Dat is heel triest.’

Het was journalistieke gedrevenheid die Yoesef dwong om uit de Gazastrook te vluchten. Na een reportage over de activiteit van IS in Gaza, dreigden radicale groepen om hem te doden. Hij belandde in België en nadat ook zijn vrouw Minas hier was aangekomen, kregen ze een dochtertje. Ze heet Eilia en is 16 maanden oud.

Yoesef en Minas kregen een vluchtelingenstatuut. Maar hun dochter heeft nog steeds geen papieren. Of Eilia de Belgische nationaliteit krijgt, hangt van één cruciale vraag af: is Palestina een staat?

Artikel 10

Als twee staatloze ouders in België een kind krijgen, krijgt dat kind de Belgische nationaliteit. Dat staat in artikel 10 uit het Wetboek Nationaliteit (WBN). Op die manier wordt de staatloosheid van kinderen tegengegaan, wat in overeenstemming is met het internationaal recht. Omdat staatloze mensen geen nationaliteit hebben, hebben ze amper rechten en bescherming.

‘Artikel 10 WBN kent een lange geschiedenis. Het werd tot enkele jaren geleden zonder problemen toegepast bij kinderen van Palestijnse vluchtelingen die in België werden geboren’, zegt Wout Van Doren, advocaat met specialisatie in migratierecht.

De achterliggende idee bij de toepassing van Artikel 10 WBN was dat Palestina geen staat is, en Palestijnse vluchtelingen dus staatloos zijn. Dat vindt ook het ministerie van Justitie, want België erkent, net als de meeste westerse landen, de Palestijnse staat niet. In dat opzicht zou Eilia de Belgische nationaliteit kunnen krijgen.

Maar sinds enkele jaren oordelen het Openbaar Ministerie en bijna alle Vlaamse rechtbanken van eerste aanleg dat Palestina een staat is. Het is net in die rechtbank van eerste aanleg dat mensen hun staatloosheid moeten bewijzen om het staatloosheidstatuut te krijgen.

Charlotte Vandycke, directeur van Vluchtelingenwerk Vlaanderen, vindt de situatie hypocriet. ‘België erkent Palestina niet als staat. Maar tegelijk kent het mensen die van daar komen geen statuut van staatloosheid toe. Dat is een duidelijk politiek signaal en dat heeft gevolgen.’

‘België erkent Palestina niet als staat. Maar tegelijk kent het de mensen die van daar komen geen statuut van staatloosheid toe.’

Bijvoorbeeld voor kinderen zoals Eilia. Kinderen van Palestijnse vluchtelingen die niet meer automatisch de Belgische nationaliteit krijgen.

Er zijn ook gevolgen voor Palestijnen die uit Golfstaten komen omdat ze daar hun verblijfsvergunning verloren, maar ook geen rechten hebben om terug te keren naar Palestijns gebied.

Zoals Salim*. Hij komt uit Saoedi-Arabië, maar is Palestijn. Hij heeft geen identiteit geen enkele instantie kan zeggen wie hij is. Toch krijgt hij van de rechtbank geen staatloosheidstatuut, waardoor hij zelfs geen verblijfsaanvraag kan indienen.

Buiten de boot

‘Er is een beschermingskloof’, zegt Benoit Dhondt advocaat bij Antigone Advocaten. ‘Palestijnse vluchtelingen die uit de Golfstaten komen vallen volledig uit de boot.’

Salim werd in Saoedi-Arabië geboren. Zijn grootvader vluchtte uit Palestina daarheen. Maar in de Golfstaten is een verblijfsvergunning volledig afhankelijk van een werkvergunning, die op zijn beurt van een lokale sponsor afhangt. Zegt de sponsor zijn steun op, dan verliezen arbeiders hun werk- én verblijfsvergunning.

Dat overkwam Salim. Hij moest het land verlaten en alle banden met Saoedi-Arabië werden doorgeknipt. Hij had er evengoed nooit gewoond. Naar Palestijns gebied gaan, waar hij nooit heeft geleefd en dus geen toegang tot krijgt, was geen optie. Daarom kwam hij in 2019 in België aan, als staatloze.

Maar het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) is — ondanks de naam — niet bevoegd voor staatlozen. Daarom erkende het CGVS Salim niet als vluchteling en kreeg hij geen asiel (zie kader). Wie geen asiel krijgt van het CGVS, kan een regularisatieaanvraag indienen. Dat is vaak een laatste redmiddel voor mensen zonder papieren, en geeft recht op een (tijdelijk) verblijf op grond van humanitaire redenen.

Maar wie staatloos is moet eerst zijn erkenning van staatloosheid aanvragen bij de familierechtbank, een onderdeel van de rechtbank van eerste aanleg. Pas daarna kan hij een regularisatieaanvraag indienen. In het geval van Salim oordeelde de rechtbank dat hij, als Palestijn, niet staatloos was. Salim valt dus buiten de boot. Hij is een staatloze die niet als staatloze wordt erkend.

‘Van zodra Palestijnen hun werk of sponsor in de Golfstaten kwijt zijn, zitten ze in een zeer precaire situatie’, legt Dhondt uit. ‘Vaak hebben ze hun band met Palestina verloren en kunnen ze niet terug. Tegelijkertijd is het voor hen dus niet langer evident om door de Vlaamse rechtbanken als staatloze erkend te worden.’

‘Palestijnen willen graag een effectieve Palestijnse nationaliteit. Maar ze vragen uit noodzaak de erkenning van staatloosheid.’

‘Deze mensen zitten in een juridisch limbo. Ze zitten volledig vast’, erkent ook Van Doren. Palestijnen zelf staan niet te springen om de erkenning van staatloosheid. ‘Ze willen natuurlijk heel graag een effectieve Palestijnse nationaliteit. Maar ze vragen uit noodzaak de erkenning van staatloosheid om een soort van bescherming te krijgen.’

Het staatloosheidsstatuut biedt momenteel heel weinig bescherming. Er is bijvoorbeeld geen automatisch verblijfsrecht of sociale bijstand aan gekoppeld. Erkende staatlozen zonder verblijfsvergunning mogen zelfs niet werken. ‘Dit is discriminerend ten opzichte van erkende vluchtelingen die wel een verblijfsrecht krijgen’, aldus Van Doren. ‘Dat oordeelde het Grondwettelijk Hof al in 2009 en 2012. De wetgever moet hier dan ook een initiatief nemen.’

De intentie om aan erkende staatlozen die nergens anders heen kunnen een verblijfsstatuut te geven, staat in het federaal regeerakkoord van 2020. Dat was ook in 2014 al het geval en toen gebeurde er niets mee. Volgens een schatting van UNHCR, de vluchtelingenorganisatie van de VN, telt België bijna 11.000 staatlozen of mensen die het risico lopen om staatloos te worden.

Is Palestina een staat?

Vroeger was de erkenning van de staatloosheid van Palestijnse vluchtelingen door de rechtbank nochtans evident. ‘Maar in 2016 stopte het Openbaar Ministerie van Gent plots met Palestijnse vluchtelingen als staatloos te erkennen’, vertelt Vandycke. ‘Die visie van het OM verspreidde zich daarna verder.’

‘Ik dacht dat het standpunt aanvankelijk nooit navolging zou krijgen,’ zegt Dhondt, ‘maar ondertussen is dit het officiële standpunt van alle rechtbanken van eerste aanleg in Vlaanderen, behalve van de Nederlandstalige rechtbank van Brussel.’ Het verdeelt de Belgische rechtspraak, want in Wallonië wordt de staatloosheid van Palestijnse vluchtelingen wel erkend.

Waarom besluiten die Vlaamse rechtenbanken dat Palestina een staat is? Dat gebeurt volgens de criteria van de Conventie van Montevideo, waarin het juridische begrip ‘staat’ wordt gedefinieerd.

Volgens die criteria moet een staat een afgebakend grondgebied, een permanente bevolking en een regering met effectief gezag hebben. Dat effectief gezag wil zeggen dat de regering de mogelijkheid moet hebben om een rechtsstelsel tot stand te brengen en dat ze onafhankelijk van andere staten kan handelen. Daarbovenop moet een staat steeds diplomatieke relaties met andere staten kunnen aangaan.

De rechtbanken in Vlaanderen zijn van oordeel dat Palestina aan al deze voorwaarden voldoet. Maar daar kunnen grote vraagtekens bij worden geplaatst. Palestina wordt in grote mate door Israël bezet, zowel in bestuurlijk als militair opzicht. Dat vindt ook Van Doren. ‘De grenzen en de toegang tot het Palestijns grondgebied worden door Israël gecontroleerd. Er kan dus moeilijk van een effectieve staat worden gesproken.’

Is er bovendien sprake van een afgebakend grondgebied als Israël nederzettingen opricht in Palestijns gebied? En wie zou de regering met effectief gezag moeten zijn? De Palestijnse Autoriteit, opgericht na de Oslo-akkoorden van 1993 en met de politieke partij Fatah aan het roer, heeft alleen op de Westelijke Jordaanoever enige macht. De Gazastrook wordt bestuurd door Hamas .

Een andere optie is de Palestinian Liberation Organisation (PLO). De PLO stelt zichzelf op als de legitieme vertegenwoordiger van de Palestijnen, en wordt zo ook door de VN erkend. De PLO gaat dan wel internationale relaties aan, maar kan geen rechtsstelsel oprichten, en heeft dus geen effectief gezag.

Of een staat zonder onderdanen?

Volgens de Vlaamse rechtbanken is Palestina toch een staat. Maar volgens het Staatlozenverdrag (Verdrag van New York uit 1954) is dat niet voldoende om een persoon niet als staatloze te erkennen. Dit verdrag stelt dat ‘een persoon die door geen enkele staat ter wereld, krachtens diens rechtstelsel, als onderdaan beschouwd wordt’, staatloos is.

Palestina moet ook meer zeggenschap hebben over wie Palestijns burger is en wat dit burgerschap aan rechten met zich meebrengt. Daarover zijn Dhondt en Van Doren het eens. Want ‘onderdanen’ moeten steeds over een minimale bescherming kunnen genieten. ‘Het is Israël dat beslist over het Palestijnse bevolkingsregister, wie in Palestijns gebied kan gaan wonen en welke rechten die persoon heeft’, zegt Dhondt. ‘Bovendien is het de vraag of Palestina, dat twee overheden heeft, wel de bescherming aan haar onderdanen kan bieden die met dit burgerschap gepaard zou moeten gaan.’

‘De rechtbanken zouden op zijn minst een onderscheid moeten maken tussen de verschillende situaties waar Palestijnse vluchtelingen in zitten.’

Maar onder meer het Hof van Beroep van Brussel veegde die argumenten van tafel. Volgens Dhondt wordt de discussie te eenzijdig gevoerd. ‘Los van de vraag of Palestina een staat is en of het de burgers door staatsburgerschap voldoende bescherming kan bieden, zouden de rechtbanken op zijn minst een onderscheid moeten maken tussen de verschillende situaties waar Palestijnse vluchtelingen in zitten. Zoals Salim. Hij is heel duidelijk staatloos. Het is een kwestie van tijd eer de rechtbanken dat ook inzien, maar ondertussen gaat dit wel met jaren rechtsonzekerheid gepaard.’

Onzekerheid die er dus ook voor Yoesef, Minas en Eilia is. Nadat Yoesef in België erkend werd als vluchteling, kwam ook zijn vrouw Minas in 2019 naar België. Hun dochter Elia is 16 maanden, maar heeft nog geen papieren of Belgische nationaliteit.

Het zijn niet de rechtbanken, maar wel de gemeente waar een staatloos kind wordt geboren die over de toekenning van de Belgische nationaliteit — op basis van artikel 10 — moeten beslissen. In het geval van Yoesefs gezin is dat Torhout. ‘Maar ook in Roeselare en Kruishoutem krijgen de kinderen van Palestijnse vluchtelingen de Belgische nationaliteit niet’, vertelt hij.

Maar in de praktijk zal een gemeente advies inwinnen bij het Openbare Ministerie óf de dienst Nationaliteit van de FOD Justitie. Die twee staan net lijnrecht tegenover elkaar. Het OM erkend Palestijnen niet langer als staatsloos, volgens de FOD Justitie zijn ze dat wel. Daardoor treedt ook willekeur op tussen de beslissingen van gemeenten. In sommige gemeenten worden de kinderen Belg, in anderen niet.

Dat maakt Yoesef boos. ‘Vanaf Eilia’s geboorte vecht ik voor haar om de Belgische nationaliteit te krijgen. Maar de stad Torhout weigert haar die te geven. In Ichtegem en Damme worden de kinderen van Palestijnse vluchtelingen wél Belg.’

Kafka

Het levert een kafkaiaans verhaal op. ‘De burgemeester van Torhout volgt de beslissing van de procureur in Brugge (het OM, red.), die zegt dat de kinderen van Palestijnse vluchtelingen de Belgische nationaliteit niet kunnen krijgen. Daarop stuurde ik een brief naar de koning en de minister van Justitie (Vincent Van Quickenborne, red.). Nadien veranderde de procureur van mening.’

Daarna wachtte Yoesef nog anderhalve maand tevergeefs op verlossend nieuws van de burgemeester. Plots zette de procureur alle beslissingen over de staatloosheid van Palestijnen in West-Vlaanderen on hold. ‘Sindsdien wil de burgemeester geen beslissing meer nemen, terwijl hij diegene is die de beslissing moét nemen.’

‘Op andere plaatsen, in Veurne en Beernem bijvoorbeeld, werd die beslissing, om de kinderen de Belgische nationaliteit te geven, wel genomen, ondanks de onthouding van het parket. Ook in Sint-Niklaas en Aalst was er geen probleem’, gaat Yoesef verder. ‘We voelen ons derderangsburgers.’

Kristof Audenaert, burgemeester van Torhout, zegt zelf niet te begrijpen waarom een burgemeester over zo’n complexe zaak moet beslissen. ‘Het OM heeft de grootste kennis over deze kwestie. Wij volgen daarom hun beslissing, net zoals mijn voorganger dat deed.’

Volgens cijfers van het migratiecentrum Myria kregen in 2020 13 Palestijnse kinderen via artikel 10 de Belgische nationaliteit. Maar dat is mogelijk een onderschatting, want artikel 10 werd ook bij 44 kinderen toegepast die voorheen ‘onbepaald’ als nationaliteit op hun papieren hadden staan. De kans bestaat dat daar ook Palestijnse kinderen tussen zaten.

Binnen enkele maanden is Yoesef vijf jaar erkend als vluchteling en heeft hij voldoende werkdagen verzameld. Dan zal hij zelf de Belgische nationaliteit kunnen aanvragen. Als hij die krijgt, wordt Eilia ook automatisch Belg.

Maar voor Yoesef gaat het om het principe. ‘Onze dochter heeft haar rechten. Net zoals alle andere mensen in België.’

* Salim is een pseudoniem. De persoon in kwestie wenst anoniem te blijven. Zijn naam is bekend bij de redactie.