Italië maakt migranten op Middellandse Zee speelbal van Europese politieke spelletjes

Een gammel bootje in stappen en je leven riskeren op de Middellandse Zee: naar schatting 14.000 migranten kwamen dit jaar op die manier in Italië aan. Ze verkiezen die gevaarlijke overtocht nog steeds boven vastzitten in de beruchte detentiecentra in Libië. Intussen staan Italië, Turkije, Frankrijk en Rusland elkaar te verdringen om hun zakelijke invloed te vergroten in Libië en raken de Europese lidstaten het niet met elkaar eens over een nieuw asiel- en migratiepact.

In het tweede weekend van mei meerden twintig boten, met in totaal 2400 migranten, aan op het Italiaanse eiland Lampedusa. De boten kwamen uit Tunesië en Libië. Die plotse opstoot van migrantenlandingen is een jaarlijks verschijnsel bij de komst van het betere weer. Dit jaar kwamen al 14.000 bootvluchtelingen in Italië aan via deze gevaarlijke ‘Centrale Middellandse Zeeroute’.

14.000 mensen die Europa bereiken via deze route, dat is nog altijd weinig in vergelijking met de migratie tussen 2014 en 2016. Toen waagden jaarlijks meer dan 150.000 vluchtelingen de oversteek. Maar het huidige aantal mensen is toch al dubbel zo groot als in dezelfde periode vorig jaar.

Het wijst erop dat vluchtelingen nog steeds de gevaarlijke overtocht verkiezen boven een verblijf in Libië, meent Matteo De Bellis, researcher bij Amnesty International en specialist migratie via de Centrale Middellandse Zeeroute. Een andere keuze om naar Europa te komen hebben ze niet, want de legale routes per vliegtuig of over land zijn afgesloten.

Akkoord met Libië

Om minder migranten in Italië te doen aankomen, sloot in 2017 de toenmalige Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken, de sociaaldemocraat Marco Minniti, een akkoord met de internationaal erkende (West-)Libische regering. Dat was in februari 2017, een jaar nadat Europa via een deal met Turkije de immigratie langs de Balkanroute had drooggelegd.

‘Italië heeft haar grenscontrole uitbesteed aan de Libische overheid.’

Het akkoord, het Memorandum of Understanding, bleef erg vaag. Het liet toe dat Italië met Europese steun de Libische kustwacht opleidde en uitrustte met patrouilleboten. De boten moesten de rubberboten en sloepen met vluchtelingen onderscheppen en terugdrijven naar de Libische kust. De opvarenden kwamen in detentiekampen terecht, gezien op illegale immigratie in Libië gevangenisstraffen staan.

Minister Minniti slaagde in zijn opzet. Het aantal in Italië gestrande vluchtelingen daalde op een jaar tijd van 180.000 naar 52.000. Volgens Amnesty-researcher De Bellis is er sinds dat bilaterale akkoord van 2017 weinig veranderd: ‘Italië besteedde toen haar grenscontrole uit aan de Libische overheid. Die politiek werd vrij coherent aangehouden door de opeenvolgende regeringen Conte I, Conte II en Draghi.’

In Libië verblijven 600.000 migranten. Het land is nog altijd niet veilig en heeft alle kenmerken van een ‘mislukte staat’. Milities en gewapende, vaak criminele groepen oefenen de feitelijke macht uit op grote delen van het grondgebied.

De detentiekampen waar onderschepte bootvluchtelingen in terechtkomen worden bewaakt door de overheidsdienst GDCIM óf gerund door milities, die samenwerken met netwerken van mensensmokkelaars. Er is een schrijnend gebrek aan voedsel, stromend water, latrines en ventilatie. Gevangenen worden er door de bewakers bestolen en hun familieleden worden afgeperst, vaak met geweld, zo stelde Amnesty International in een uitvoerig rapport in 2020.

Niet wegduwen, maar helpen terugtrekken

Waarom laat Italië liever Libië het werk liever opknappen en houdt het de onderlinge afspraken opzettelijk vaag?

Tineke Strik, Europarlementslid van Groen Links en hoogleraar migrantenrecht aan de Radboud Universiteit van Nijmegen, legt uit: ‘Italië mag zelf niemand terugsturen naar Libië, omdat dergelijke “pushbacks” in strijd zijn met het Vluchtelingenverdrag en het Europees Mensenrechtenverdrag. Als het Libië uitrust om vluchtelingen te onderscheppen is dat geen terugduwen maar helpen terugtrekken, een pullback dus. Dat is een creatieve manier voor Italië om voor een internationale rechtbank onder zijn aansprakelijkheid uit te komen.’

‘Bovendien,’ verduidelijkt Strik, ‘zijn de afspraken informeel, in de vorm van arrangements of joint statements (gezamenlijke verklaringen, red.). De precieze inhoud daarvan kom je niet te weten. Het Europees Parlement staat daardoor buitenspel, en zelfs het Europese Hof moet zich onbevoegd verklaren.’

Strik diende daarom recent een rapport in in de commissie Buitenlandse Zaken van het Europees Parlement, waarin ‘aangedrongen wordt op ondertekende formele overeenkomsten met derde landen voor de terugname van migranten, en op een betere monitoring van eventuele mensenrechtenschendingen en van de inzet van Europese fondsen’. Het Europees Parlement nam het rapport op 19 mei aan.

Geslotenhavenbeleid

Een vluchteling die in de Europese Unie arriveert, moet binnen achttien maanden zijn asielaanvraag indienen in het land van aankomst. Dat bepaalt de Dublin-verordening van 2013.

Omdat Italië op de migratieroute via de Centrale Middellandse Zee ligt, is het vaak het land van aankomst. Op aandringen van de landen rond de Middellandse Zee besliste de EU daarom om 160.000 asielzoekers uit Italië en Griekenland te spreiden over de andere lidstaten. Maar de Visegrádlanden (Hongarije, Slovakije, Tsjechië en Polen) weigerden, en ook Noord-Europese landen namen een halfslachtige houding aan om gevolg te geven aan het Europese besluit.

Het wakkerde het anti-immigrantensentiment in Italië aan, en het gevoel dat Europa de verantwoordelijkheid aan zijn buitengrenzen op Italië afschoof.

Het risico dat bootvluchtelingen verdronken steeg onder Salvini van 2% naar 6%, zo berekende een Italiaanse denktank.

In juni 2018 trad de populistische regering-Conte I aan, met Matteo Salvini van de radicaal-rechtse Lega Nord als minister van Binnenlandse Zaken. Salvini voerde een sterk gemediatiseerd en bijzonder hardvochtig ‘geslotenhavenbeleid’. Hij zocht hierbij de grenzen van het Internationaal Zeerecht op, dat bepaalt dat schepen mensen in nood op zee moeten helpen en dat landen moeten meewerken om hen een veilige plaats van ontscheping te bezorgen.

Salvini verbood ngo-schepen met drenkelingen aan boord soms wekenlang om aan te meren. Eenmaal in de haven aangemeerd liet hij de schepen aan de ketting leggen en beschuldigde hij de bemanning van samenwerking met mensensmokkelaars en ‘promotie van illegale immigratie’. In zijn Immigratie- en Veiligheidsdecreten vaardigde hij boetes tot één miljoen euro uit voor de schepen en hij liet de verantwoordelijke bemanning strafrechtelijk vervolgen.

De Italiaanse denktank ISPI (Istituto per gli Studi di Politica Internazionale) berekende dat het risico dat bootvluchtelingen verdronken steeg van 2% naar 6% onder Salvini.

Reddingsoperaties zetten migranten ertoe aan om de overtocht te wagen, verkondigen aanhangers van het geslotenhavenbeleid. Ze zouden zo een aanzuigeffect creëren. Maar dit jaar werd dat nog maar eens weerlegd, vertelt Amnesty-researcher De Bellis: ‘In de eerste maanden van dit jaar waren er virtueel geen ngo’s meer actief met reddingsoperaties op zee, en toch verdubbelde het aantal bootmigranten.’ Amnesty schat de dodentol van de laatste tien jaar op 20.000.

‘De Italiaanse regering blijft reddingsoperaties onmogelijk maken.’

De Libische kustwacht speelt in veel gevallen onder één hoedje met mensensmokkelaars, zo blijkt uit verschillende getuigenissen van ngo’s en zelfs van de Libische politie. Amnesty International pleit er daarom voor dat de EU zelf de reddingsoperaties organiseert en dat ze de de Libische kustwacht laat monitoren.

Giuseppe Conte zelf, sinds januari van dit jaar premier af, steunde het geslotenhavenbeleid, omdat hij de andere Europese lidstaten onder druk wilde zetten om drenkelingen over te nemen.

Nieuwe regeringen

In de volgende, centrumlinkse regering-Conte II (2019-februari 2021, red.) werd Luciana Lamorgese, een partijloze technocrate, de opvolgster van Salvini op Binnenlandse Zaken. In oktober 2020 loodste ze een nieuw decreet door het parlement dat de twee Veiligheidsdecreten van Salvini verving. Het decreet versoepelde geleidelijk aan het geslotenhavenbeleid.

Toch bleef de regering reddingsoperaties onmogelijk maken, zegt De Bellis: ‘Lamorgese liet de ngo-schepen in de havens blokkeren, maar op basis van administratieve regels, niet langer via criminele aanklachten. De regering blijft zweren bij een hard migratiebeleid. Ook al is de irreguliere migratie relatief laag in Italië, waren er weinig asielaanvragen in 2020 (21.200 volgens Eurostat, fv) en is er helemaal geen aantoonbare correlatie is tussen misdaad en migratie.’

Het geld voor de Libische kustwacht komt vaak van een Europees fonds dat eigenlijk de oorzaken van irreguliere migratie moet aanpakken.

Ook de strategie om de Libische kustwacht vluchtelingen te laten onderscheppen bleef gehandhaafd. Dit jaar alleen al onderschepte Libië ongeveer 15.000 mensen op de Middellandse Zee.

In 2020 werd het beruchte Memorandum of Understanding met Libië automatisch verlengd, ondanks een brede Italiaanse campagne in 2019 om het niet te verlengen of om het tenminste te amenderen. De Bellis: ‘Amnesty stelde bijvoorbeeld voor dat onderschepte vluchtelingen niet langer naar de detentiecentra in Libië zouden worden gebracht.’

‘Uiteindelijk deed Italië enkele zeer milde aanbevelingen om Libië de mensenrechten te doen respecteren bij zijn acties tegen migranten’, vervolt De Bellis. ‘Maar Libië aanvaardde die aanbevelingen niet. Het Memorandum werd ongewijzigd verlengd en Italië bleef de Libische kustwacht voluit steunen.’

Opmerkelijk: ‘Vaak komt het geld voor de Italiaanse projecten in Libië van het EU Trust Fund for Africa’, vertelt De Bellis. ‘Dat fonds is opgericht om de oorzaken van irreguliere migratie aan te pakken. Brussel keurt die projecten kritiekloos goed.’

Zakenbelangen in politiek stabieler Libië

De regering-Conte II maakte begin dit jaar plaats voor een pro-Europese regering van nationale eenheid, onder leiding van voormalig voorzitter van de Europese Centrale Bank Mario Draghi. Lamorgese bleef in die regering verantwoordelijk voor het immigratiebeleid.

Ook in Libië zijn er sinds 2017 verschillende zaken veranderd op politiek vlak. Op 23 oktober van vorig jaar werd een bestand gesloten tussen het leger van Khalifa Haftar, de sterke man van de regering in oost-Libië, en de milities die de regering in Tripoli steunden. Beide partijen verkozen in Genève samen 75 Libische afgevaardigden uit beide landsdelen, die een nieuwe regering van nationale eenheid moeten vormen.

Interim-premier Abdelhamid Dbeibah, een rijke zakenman uit de havenstad Misrata, zal die nieuwe regering aansturen. Op 24 december van dit jaar zouden er ook verkiezingen moeten worden georganiseerd.

Met dit uitzicht op meer stabiliteit in partnerland Libië namen premier Draghi en zijn minister van Buitenlandse Zaken Luigi di Maio (Vijfsterrrenbeweging) zich voor de banden verder aan te halen. In de eerste plaats om de Italiaanse ondernemingen hun rol te laten spelen in de wederopbouw van de olierijke voormalige kolonie, en in het bijzonder de Italiaanse oliemaatschappij Eni. En i de tweede plaats om de mensensmokkel in te dijken.

Maar voor de rechten van de vluchtelingen veranderde er weinig, zegt De Bellis: ‘Doordat de milities onderling minder slaags raken, zijn er ook minder meldingen van oorlogsmisdaden tegen burgers. Maar in de detentiecentra gaan de mensenrechtenschendingen vandaag onverminderd voort. Italië, Turkije, Frankrijk en Rusland hebben elk hun zakelijke belangen. Ze staan te dringen om hun invloed te vergroten in Libië, maar het is duidelijk dat de rechten van de migranten en de toestand van de rechtstaat een veel lagere prioriteit zijn dan business deals.’

Nieuw EU-migratiepact

Italiaans premier Mario Draghi dringt ook aan op een snelle invoering van het nieuwe Europese asiel- en migratiepact. De EU-commissaris van Binnenlandse Zaken, Ylva Johansson, deed daarvoor in september 2020 een eerste voorstel uit de doeken.

Daarin zou de Dublinverordening overeind blijven, maar wordt ook solidariteit geëist van de EU-lidstaten. Al zouden die lidstaten wel zelf bepalen hoe die solidariteit er moet uitzien: ze zou ook mogelijk zijn door financieel te steunen of door ambtenaren te sturen in plaats van asielzoekers over te nemen.

Europarlementslid Tineke Strik begrijpt niet waarom de Europese Commissie mordicus naar consensus blijft streven wanneer het gaat over de Dublinverordening. ‘Voor dit soort wetgeving volstaat een gekwalificeerde meerderheid en hebben landen als Polen of Hongarije geen vetorecht. Door te streven naar consensus wordt het hele systeem lamgelegd, want het voorstel voor het nieuwe asiel- en migratiepact bevat geen garantie voor een eerlijke verdeling van asielzoekers.’

Terugkeerrichtlijn

Sluitstuk van het nieuwe asiel- en migratiepact is de — inmiddels alweer herziene — Terugkeerrichtlijn. Die moet de terugkeer van irreguliere migranten uit derde landen efficiënter laten verlopen, en onderduiken en ongeoorloofde verplaatsingen voorkomen. Slechts een derde van de uitgewezen migranten keert vandaag effectief terug naar het land van herkomst.

De Europese Commissie koos ervoor om in grenslanden zoals Italië een snelle grensprocedure op te zetten in detentiecentra, na de identificatie, gezondheids- en veiligheidscontroles en de registratie van vingerafdrukken. In die snelle procedure zou ook worden nagetrokken wie in aanmerking komt voor een asielaanvraag. Wie niet in aanmerking komt, blijft er vastzitten en komt de EU niet binnen. Wie wel in aanmerking komt krijgt asiel in het land van aankomst.

Strik, die rapporteur is van de Terugkeerrichtlijn in het Europees Parlement, legt uit: ‘De procedure in die detentiekampen zou in theorie slechts twaalf weken duren, en na een terugkeerbesluit nog eens 12 weken. Maar die snelheid hangt af van de opvangcapaciteit van het land, met name of er genoeg ambtenaren, rechters, advocaten zijn om de procedures af te werken. Dat is vragen om wachttijden en overbevolking in die centra.’

De regering-Draghi vreest dat de nieuwe procedure Italië zal opzadelen met de onmenselijke toestanden van de hotspots op de Griekse eilanden.

Het voorstel voor de herziening van de Terugkeerrichtlijn vertrekt onder andere van het idee dat meer repressieve maatregelen de afgewezen asielzoeker sneller zullen overtuigen om terug te keren, meent Strik. ‘Wie wordt afgewezen en op vrijwillige basis terugkeert, krijgt meer financiële ondersteuning, maar krijgt feitelijk geen kans of tijd om zelfstandig te vertrekken.’

‘Lidstaten mogen immers afzien van een vrijwillige vertrektermijn’, duidt het Europarlementslid. ‘Na het terugkeerbesluit kan de afgewezen asielzoeker daarom al meteen worden opgepakt en in detentie worden geplaatst, en krijgt hij een inreisverbod in de hele EU voor minstens twee jaar. Wie onderduikt kan, afhankelijk van de lidstaat, nog heel moeilijk aan een verblijfsvergunning komen en wordt in een heel korte procedure uitgezet.’

‘De Commissie zet vooral in op vrijwillige terugkeer naar het land van herkomst,’ meent Strik, ‘omdat ze erkent dat die terugkeer duurzamer is en dat de afgewezen asielzoeker dan meestal effectief naar het herkomstland terugkeert. Maar hij wordt nu meteen heel hard onder druk gezet, zonder dat is onderzocht of dat het beste resultaat geeft.’

Vreemd is ook dat de Terugkeerrichtlijn veel belang hecht aan dialoog met herkomstlanden over de overname van uitgeprocedeerde mensen. Terwijl de Europese Commissie intussen zelf onderhandelt, vooral met Turkije, Tunesië en Marokko, om afgewezen asielzoekers over te nemen. Maar in deze transitlanden hebben uitgewezen asielzoekers helemaal geen rechten en is dus geen sprake van een duurzame terugkeer, besluit Strik.

Worden transitlanden buffer voor EU?

De Europese Commissie stelt nu haar hoop op Tunesië. Op 21 mei kreeg dat land bezoek van de Italiaanse minister voor Binnenlandse Zaken Luciana Lamorgese, samen met Europees Commissaris Ylva Johansson. Het doel van hun reis: een akkoord sluiten met de Tunesische regering over de repatriëring van vluchtelingen en over een betere controle van de Tunesische kusten op mensensmokkel.

‘De bedoeling is om akkoorden te sluiten met Noord-Afrikaanse landen voor de terugname van afgewezen asielzoekers.’

Volgens Strik richt de Commissie zich op Tunesië omdat dat de enige “stabiele” democratie is van Noord-Afrika, en omdat ze hoopt onderschepte vluchtelingen te kunnen terugsturen naar de haven van Tunis in plaats van naar het volstrekt onveilige Libië: ‘De bedoeling is om akkoorden te sluiten met Noord-Afrikaanse landen voor de terugname van afgewezen asielzoekers. Die landen moeten daarna op hun beurt terugnameakkoorden sluiten met buurlanden of landen van herkomst.’

De Europese Commissie heeft zelf tot nog toe weinig samenwerkingsakkoorden met herkomstlanden. Dat komt onder andere omdat visa en arbeidsmigratie de bevoegdheden zijn van de individuele EU-lidstaten.

In ruil voor de samenwerking belooft Italië meer werkvergunningen voor Tunesiërs in zijn legale economie en is Europa bereid te investeren in de Tunesische economie. ‘Ook dat is een trend in het EU-beleid’, zegt Strik. ‘Handel en ontwikkelingssamenwerking worden steeds meer afhankelijk gemaakt van het Europese terugkeer- en migratiebeleid, waardoor landen met veel migranten meer ontwikkelingshulp krijgen. Zo is Libië vandaag al het land dat de meeste fondsen van het EU Trust Fund for Africa ontvangt.’

Die trend van voor-wat-hoort-wat is eigenlijk in strijd met de primaire doelstelling van ontwikkelingssamenwerking, namelijk de strijd tegen armoede en ongelijkheid, die vastgelegd is in meerdere EU-verdragen.

De onderhandelingen over het asiel- en terugkeerbeleid van de Unie zitten voorlopig in het slop. De landen aan de zuidgrens van de EU, zoals Italië, vragen meer solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid. De noordelijke EU-lidstaten pleiten voor de snelle grensprocedure in detentiecentra en voor een naadloze aansluiting van asiel- en terugkeerprocedure.

Maar het grote probleem met het asielrecht is dat de huidige regels al niet worden nageleefd, besluit Tineke Strik. ‘De wachttijden zijn te lang. Lensen aan de grens worden teruggestuurd zonder procedure (de pushbacks, fv). En de Europese Commissie kijkt weg en laat na haar asielbeleid te handhaven. Zo zijn we in een impasse beland.’